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25 de Agosto de 2014 López Matas

El dilema de India en la OMC: entre el interés nacional y el de la comunidad internacional

El pasado mes de diciembre de 2013 se celebró en Bali la novena conferencia ministerial de la Organización Mundial del Comercio (en adelante, OMC). Las negociaciones del denominado “Paquete de Bali” estaban ya cerradas, con lo que la reunión de este mes de agosto, que ha culminado sin firma de acuerdo, debía ser un simple proceso protocolario para su aprobación. Sin embargo, India ha solicitado reabrir la negociación por estar en desacuerdo en un aspecto que para ellos es crucial: la seguridad alimentaria.

Dentro del “Paquete de Bali” se incluían elementos de diversa índole, entre otros, la “espinosa” cuestión agrícola y también la “facilitación de comercio”.

Por un lado, en lo relativo al tema agrícola, la OMC pretende, entre otros, “reducir la ayuda interna causante de distorsión, resolver una serie de cuestiones de interés para los países en desarrollo y atender las preocupaciones no comerciales, como la seguridad alimentaria[i]. Para tal propósito, permite un sistema de subsidios cuando es por motivo de seguridad alimentaria estableciendo un techo máximo: el 10% del valor de la producción, el cual se calcula a precios del período 1986-88. India tiene, establecido por ley[ii], un programa para garantizar la seguridad alimentaria que se divide en dos partes. Primero, la que beneficia al colectivo vulnerable de los productores agrícolas minifundistas (más de un 80%), que permite al Estado adquirir productos agrícolas a precios por encima del mercado. También subsidia otros inputs como electricidad y fertilizantes. Segundo, revende estos mismos productos a la población pobre, a precios ajustados al poder adquisitivo de las personas más desfavorecidas. No obstante, la OMC establece que este sistema, salvo el 10% permitido, distorsiona el comercio internacional puesto que supone una ventaja para los productores nacionales (en detrimento de los extranjeros) y debe ser eliminado.

Por otro lado, en cuanto a la “Facilitación del comercio”[iii] la finalidad es eliminar costes, tiempo y trámites de cualquier transacción relacionada con el comercio internacional. En resumen, una mejor gestión y transparencia aduanera que consiga un resultado global más eficiente. Un aspecto a destacar sobre lo que supondría la mejora en esta esfera es una mayor participación de las PYME en el comercio internacional (que en algunas economías representan alrededor del 60% del PIB).[iv] Un uso más activo de las Tecnologías de la Información y Comunicación (la presentación automática de datos) y más cooperación entre comerciantes y organismos oficiales son dos medios para conseguir tal propósito.

En Bali, India ya manifestó su preocupación y desacuerdo en el asunto de la seguridad alimentaria. Y obtuvo como respuesta una prórroga, un período hasta 2017 en que la OMC se comprometía a trabajar para encontrar una solución permanente satisfactoria para todas las naciones. India se muestra conforme en aprobar el acuerdo de facilitación de comercio, aunque cree que este beneficiará más a los países ricos que a los pobres. Pero se niega a firmarlo en ausencia de una solución permanente (no transitoria) en el tema de seguridad alimentaria. Han apoyado su postura otros miembros de la OMC como Cuba, Venezuela y Bolivia.

El recién estrenado Primer Ministro de India, Narendra Modi, ha expresado en público el apoyo a esta medida por representar el interés de los pobres. Y lo reiteró en el encuentro que mantuvo recientemente con el secretario de Estado de EEUU, John Kerry. Esta defensa ha sorprendido a muchos puesto que, por lo general, Modi es bastante propenso a la aplicación de medidas pro-mercado como lo demuestra, por ejemplo, el anuncio del propósito de eliminación de los planes quinquenales: los resquicios de la arquitectura socialista india que siguen aún vigentes (Joseph, 2014).

Los argumentos de defensa de India

En primer lugar, la seguridad alimentaria es un asunto de máxima prioridad nacional. Son muchos millones de personas los que se benefician del programa y que supuestamente resultarían perjudicados si se eliminara[v]. India se encuentra en el dilema de tener que satisfacer los intereses de la comunidad internacional (especialmente de los países ricos) o los intereses nacionales y, en particular, el de millones de personas que se encuentran en situación muy desfavorable. Ante tal contexto, cree que los países privilegiados deberían entender los retos de superación de la pobreza de los países en desarrollo y las responsabilidades de sus respectivos gobiernos en ello cuando las discusiones tienen lugar en los foros internacionales.

En segundo lugar, porque los precios del valor de producción del período 1986-88 están totalmente desfasados, con lo que el volumen permitido (con el límite del 10%) es mucho más pequeño del que en realidad debería ser. Lo tachan de ser un valor muy bajo, injusto y poco realista.

En tercer lugar, porque tanto EEUU como Europa actualmente ofrecen subsidios a sus agricultores por importes muy superiores a lo que recibe un agricultor pobre en India.

En quinto lugar, por la pérdida de confianza de las instituciones internacionales y aprovechamiento de la situación coyuntural económica favorable a India en que la comunidad internacional comienza a contemplar al país como un actor de peso. Desde la creación del GATT, los acuerdos y negociaciones entre los bloques Norte-Sur han beneficiado desproporcionadamente a los primeros. Valiéndose del auge económico sostenido del país y las perspectivas a largo plazo, India se ha atrevido a alzar la voz, en lugar de mostrarse sumiso ante los intereses de la comunidad internacional y, especialmente, de los países ricos.

Existe un amplio debate abierto entre economistas sobre cómo compatibilizar, por un lado, los objetivos de la OMC del sistema de comercio agrícola “justo y orientado al mercado” con las necesidades de seguridad alimentaria de los países en desarrollo. Sobre si causa o no distorsión al comercio el subsidio que aplica India, se ha dicho:

En el caso de India, siempre se puede decir que comprar el grano de los pequeños productores agrícolas por encima del precio de mercado constituye una manipulación indirecta del comercio porque India importaría más del extranjero si los subsidios del gobierno no indujeran a los granjeros a aumentar su producción. Pero la evidencia de una distorsión directa al comercio es difícil de encontrar. El gobierno de India no vende su excedente de trigo al mercado mundial. Las exportaciones de trigo del Gobierno están en suspenso por el momento por ser una temporada más seca de lo habitual pero, en general, cuando el gobierno exporta, lo hace a precios de mercado[vi]” (Zhong, 2014, a).

Los motivos en contra

Para empezar, supone una medida proteccionista discrecional que no es consistente con las normas de la organización.

India no rechaza el acuerdo que ha vetado. Ha bloqueado un acuerdo (el de Facilitación de Comercio) para conseguir otro propósito (Seguridad Alimentaria). Dado que se trata de dos cuestiones de naturaleza distinta, lo sensato sería aprobar lo primero y dejar lo otro para tratarlo en posteriores discusiones (Miles, 2014).

El razonamiento encubierto es que algunos países, como Europa y EEUU, no quieren ninguna barrera de acceso al inmenso mercado indio.

Incluso dentro del país esos subsidios han sido controvertidos porque suponen un gran peso relativo en las finanzas del Estado y algunos argumentan que son causantes de mantener una inflación elevada en los alimentos.

Por razones de ineficiencia y corrupción. Se dice que parte de las existencias de alimentos que almacena el gobierno terminan pudriéndose sin llegar a los pobres. Otras cantidades son robadas en el proceso de distribución. Tampoco es claro el impacto que tiene este sistema en cuanto al cumplimiento de su objetivo más básico, puesto que la pobreza sigue siendo muy generalizada.

 “En una reunión celebrada el 21 de marzo del comité de agricultura de la OMC, los EE.UU. señalaron que el presupuesto del gobierno de la India para los subsidios a los alimentos este año asciende a 1,15 billón de rupias, o 19 mil millones dólares, mientras que la última encuesta de gasto de los hogares considera que brecha de pobreza total de la India es de 550 mil millones de rupias[vii] (Zhong, 2014, a).

Algunos advierten que esto supone un aislamiento de India respecto a la comunidad internacional con posibles represalias futuras por parte de otros miembros de la OMC.

Conclusiones: más allá de la trifulca

Pascal Lamy, ex director general de la OMC, hizo unas declaraciones en 1999 aludiendo al sistema multilateral de comercio en el pasado, indicando que había sido “simplemente una cuestión de alinear los objetivos de Europa y EEUU, dejando de lado el asunto peliagudo de la agricultura, hacer signar (el acuerdo) al resto del mundo  y coger el siguiente avión de vuelta a casa” (Zhong, 2014, b). Sin embargo, cuando en el tablero el número de participantes que juegan en igualdad de condiciones se amplía, la partida resulta más interesante pero se incurre en el riesgo de que no se produzcan avances. De la goleada estrepitosa de los grandes al agridulce empate del cero a cero. Eso es justamente lo que ocurre en estos momentos en la Ronda de “Desarrollo” de Doha. Se inició en 2001 y, desde entonces, no ha fructificado. Resulta simbólico que la fecha coincida con dos hechos importantes: por un lado, la adhesión del gigante chino a la OMC y, por otro lado, la efeméride coincide también con el momento en que Jim O’Neill acuñó el término “BRIC”, apuntando la relevancia que podrían tener estos países en un futuro próximo. Justamente estos cinco (dado que posteriormente se añadió Sudáfrica, formando los “BRICS”) son los jugadores que han resurgido con ímpetu presionando en los organismos multilaterales. Más tarde, en 2012, se adhirió a la OMC la Federación Rusa. Hoy en día cuenta con 160 miembros y cubre más del 95% de las operaciones comerciales internacionales. El sistema de toma de decisiones, por consenso y adjudicando a cada país un voto, hace que cada vez resulte más difícil alcanzar acuerdos que satisfagan a una variedad tan heterogénea. Los intereses siempre han sido distintos, con la diferencia de que en el pasado los países del Norte tenían un fuerte dominio y, el resto, acataban las decisiones sumisamente. El período tan prolongado sin resultados, desde que se inició la Ronda de Doha, provoca fatiga en los participantes, merma credibilidad y supone una amenaza directa al sistema multilateral de comercio, incentivando el peligro de regresar a las negociaciones bilaterales.

Dani Rodrik plantea en su libro “The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy” ideas que ayudan a entender lo que está ocurriendo. Las negociaciones en la Ronda de Doha se centran en reducir las barreras al comercio (tanto arancelarias como no arancelarias), haciendo especial hincapié en la agricultura. Sin embargo,  apunta que la ganancia potencial de una liberalización plena del comercio es bastante pequeña. Se estima que el beneficio, en términos absolutos, del “Paquete de Bali” sería de alrededor de 1 trillón de $ en la economía global y generaría 21 millones de empleos, la mayoría de ellos en los países en desarrollo. Estas cifras pueden parecer abismales, pero en términos relativos son más bien discretas. El reto hoy en día no es mayor liberalización comercial sino “hacer que la apertura existente sea sostenible y coherente con los objetivos sociales nacionales” (Rodrik, 2011). Lo que genera mayores ingresos, mejores puestos de trabajo y progreso económico no es meramente más comercio y más liberalizado.

Por otro lado, Mihir Shah (ex miembro de la Comisión de Planificación del Gobierno de la India) hace una analogía que resulta muy oportuna con una de las ideas que plantea Rodrik en el mismo libro. En él se habla del “Trilema político de la economía mundial”. El autor explica, en un contexto de hiperglobalización, la incompatibilidad en la asunción de tres objetivos de forma simultánea, siendo necesario rechazar uno de ellos. Se refiere a: democracia política, (hiper) globalización económica y soberanía nacional: “si queremos profundizar un una mayor globalización y democracia política son necesarias instituciones realmente democráticas, que respondan a demandas legítimas, a las verdaderas necesidades básicas de los ciudadanos (esto es, gobernanza a nivel global). Dado que la comunidad política global es algo que no se ha alcanzado, y es un sueño bastante irreal de momento, nosotros debemos aceptar la soberanía de los estados nacionales que responden a las demandas de sus respectivos ciudadanos. Esto ocurre si respetamos el ideal democrático”[viii] (Shah, 2014). Lo que sucede en India es un choque frontal entre intereses nacionales (para la asunción de un objetivo muy legítimo, como es proteger a los más pobres) con los intereses de la comunidad internacional.

Como posibles soluciones, Rodrik propone un uso más extensivo de instrumentos hoy en día ya existentes en la OMC como son las salvaguardias. Estas se utilizan como medida de emergencia y permiten arbitrar cláusulas proteccionistas de forma temporal cuando el país que las solicite observe que su economía se ve amenazada por un aumento absoluto o relativo de las importaciones, lo cual podría causar un daño. No obstante, en la actualidad, lo que se determina como “daño grave” se rige por criterios de rentabilidad financiera de las empresas nacionales, cuando debería ser fruto de un debate abierto, público,  democrático y plural (en el que estén representados todas las partes implicadas: consumidores, importadores, exportadores y organizaciones de la sociedad civil). Además, debería ampliarse el campo de aplicación, abarcando estándares medioambientales, laborales y de seguridad para los consumidores o prioridades de desarrollo en el país. Y no debería ser una medida temporal, sino de revisión periódica y aplicable por tiempo indeterminado (mientras no se haya resuelto el problema que la ha originado).

En un mundo cada vez más globalizado en algunos aspectos (como la libre movilidad de capital, bienes y servicios) resulta paradójico que permanezca tan inmóvil un factor de producción como es la mano de obra. Las fronteras permanecen cerradas cuando se trata de permitir la libre entrada de personas entre países[ix]. Es obvio que resultaría insostenible una total libertad en cuanto a movilización de mano de obra, puesto que sería de esperar una avalancha de flujos migratorios de países del Sur hacia al Norte, difícil de asimilar para los países receptores. No obstante, sí hay cabida para una mayor flexibilidad y algunos especialistas (Rodrik, Stiglitz) hacen referencia a los beneficios socioeconómicos que tal medida podría suponer y plantean fórmulas específicas de funcionamiento. 

El trabajo se reanudará en septiembre y se anhela que un desenlace consensuado satisfactorio sea alcanzado en breve. El director general de la OMC, el brasileño Ricardo Azevêdo, dio dos semanas a los miembros para que reflexionen sobre lo ocurrido.

Bibliografía:

Joseph, Manu: “An Experiment With Socialism Finally Ends”. The New York Times (edición digital) 20/08/2014. Disponible en: http://www.nytimes.com/2014/08/21/world/asia/narendra-modi-to-replace-indias-planning-commission-.html?smid=tw-nytimes

Miles, Tom: “Nine reasons why India’s WTO veto shocked the world”. Reuters (edición digital). 01/08/2014. Geneva. Disponible en: http://in.reuters.com/article/2014/08/01/india-trade-wto-reasons-idINKBN0G13HY20140801

Rodrik, Dani (2011): “The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy”. W.W. Norton & Company. New York and London.

Shah, Mihir: “Food security and Rodrik’s Trilemma”. The Hindu (edición digital). 14/08/2014. Disponible en: http://www.thehindu.com/opinion/op-ed/food-security-and-rodriks-trilemma/article6313910.ece?ref=relatedNews

Zhong, Raymond (a): “Explainer: India’s Battle With the WTO”. The Wall Street Journal (edición digital). 23/07/2014. Disponible en: http://blogs.wsj.com/indiarealtime/2014/07/23/explainer-indias-battle-with-the-wto/

 _       (b): “India Says WTO Trade Deal Can Still Be Salvaged”. The Wall Street Journal” (edición digital). 20/08/2014. Disponible en: http://blogs.wsj.com/indiarealtime/2014/08/20/india-says-wto-trade-deal-can-still-be-salvaged/

 



[i] Fuente: OMC. “Ronda de Doha: ¿Qué están negociando?” Disponible en: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dda_s/update_s.htm

 

[ii] “The National Food Security Act, 2013” (Ley de Seguridad Alimentaria de India). Disponible en: The Gazette of India. 10/09/2013. http://indiacode.nic.in/acts-in-pdf/202013.pdf

 

[iii] Fuente: OMC:  “Facilitación del comercio. Reducción del papeleo en la frontera”. Disponible en: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min01_s/brief_s/brief15_s.htm

 

[iv] Los costes fijos y trámites burocráticos asociados a una transacción de comercio internacional son a menudo factores disuasorios al envío de cantidades relativamente pequeñas de mercancías. Para las PyME, los obstáculos administrativos, junto a los arancelarios, hacen que los mercados extranjeros no resulten atractivos.

 

[v] Según datos del Banco Mundial (2010), el porcentaje de población que vive bajo el umbral de pobreza de 1,25 USD al día (calculado en paridad de poder adquisitivo a precios internacionales de 2005) es del 32,68% y es del 68,76% cuando se trata de los que viven bajo el umbral de la pobreza de 2USD. India tenía una población censada en 2011 de 1.210.193.422 según datos del Gobierno de India.

 

[vi] Traducción propia

 

[vii] Traducción propia

 

[viii] Traducción propia

 

[ix] Salvo excepciones: cuando es por motivo de turismo, trabajo altamente cualificado, territorios con elevado nivel de integración regional como el caso de la Unión Europea (27).

 

Tempo exterior: Revista de análise e estudos internacionais