Texturas Internacionais nº 3
A acción exterior das comunidades autónomas españolas en América Latina: Unha visión xeral |
| 5. Conclusións |
|
Christian Freres e Antonio Sanz |
|
Sen ánimo de presentar un resumo completo da investigación, o cal sería moi difícil dado o escaso espacio, cremos que o máis oportuno é concluír mediante catro eixes que consideramos particularmente destacables: 1º) o “Estado das Autonomías” en España é un proceso aínda inconcluso, e a acción exterior é un dos ámbitos menos desenvolvidos da realidade das comunidades autónomas españolas; 2º) a Unión Europea é a prioridade externa evidente para as CCAA, pero este interese é principalmente práctico e a incidencia que teñen estas comunidades en Europa é limitada; 3º) a penetración das autonomías españolas en América Latina é aínda incipiente e é alí onde a curto e medio prazo teñen moitas posibilidades de desenvolve-la súa actividade internacional. Dentro deste eixo tamén sinalámo-la importancia que supón esa actividade para os propios latinoamericanos; e 4º) para os países latinoamericanos a presencia das comunidades autónomas é aínda un fenómeno relativamente novo, pero suscita un interese crecente. Pechamos este apartado cunhas reflexións finais a modo de epílogo.
En relación ó primeiro eixo, debemos lembrar que o sistema de comunidades autónomas constitúe unha das maiores novidades da Constitución de 1978, pero, ademais, “a parte que máis traballo custou e segue custando asimilar, en fondo e forma” [Ramírez, 2002:14]. En efecto, a pesar de máis de dúas décadas de réxime democrático, mantéñense tensións entre o centro e a periferia, e entre as mesmas CCAA(38), sobre esta materia, o que incide evidentemente en todo tratamento da acción exterior das rexións. Por isto, as discusións principais sobre as relacións internacionais das autonomías aínda se centran no feito indiscutible de que o Estado mantén o monopolio sobre a política exterior de España. Sen embargo, esa constatación non é óbice para que as CCAA teñan crecente protagonismo no exterior, dentro do marco xeral da acción estatal. Encontramos aquí dous problemas esenciais que reflicten a división entre os que afirman defende-la “unidade do Estado”, e os que avogan por unha maior autonomía dos gobernos descentralizados. Primeiro, os “centralistas” manteñen unha visión limitada do Estado, e esquecen que este ente é máis que o goberno central, e que inclúe, de feito, a tódolos niveis de autoridade, autonómico, provincial e municipal. Neste contexto, e segundo unha lectura máis ampla –pero sen ser maximalistas–, os gobernos descentralizados deben ser partícipes do conxunto das políticas públicas. E, como puidemos constatar, pódese afirmar que avanzaron notablemente nas súas competencias propias, nos mecanismos de participación de decisións do Estado central e na súa capacidade institucional. Sen embargo, no foi así en todo o concernente á acción exterior (entre outros ámbitos problemáticos), onde os gobernos de Madrid durante estas dúas últimas décadas viron con suspicacia a proxección dos gobernos subnacionais. Obsérvase esta tendencia en xeral, así como nalgúns campos concretos como a cooperación ó desenvolvemento onde se creou un órgano, a Comisión Interterritorial, supostamente como foro de diálogo entre os distintos niveis do Estado, pero que foi utilizado máis como mecanismo para perpetua-lo predominio do goberno central. De feito, o goberno é representado neste ámbito pola Axencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Como resultado desta desconexión, as CCAA desenvolveron unha actividade internacional descoordinada, tanto en relación á política exterior, como con respecto a outras comunidades do propio Estado, e limitada no seu potencial. O segundo problema é a outra cara da moeda. Ó lado da reducida disposición da Administración central por abrirse neste ámbito, debemos recoñecer que os políticos e gobernantes autonómicos se exceden frecuentemente nas súas demandas de maior espacio para a acción exterior. Aínda que o exceso é comprensible, moitas veces ten pouco que ver cun verdadeiro interese polos asuntos internacionais e máis por redundar nunha dialéctica de conflicto co centro que contribúe a dificulta-los avances máis prácticos. Ademais, algúns autonomistas, nas súas ansias por proxectarse, esquecen a importancia de ter un sentido de estado en conxunto. Así, é sorprendente o pouco que fan as comunidades autónomas sequera por debater entre elas mesmas sobre formas de defender posicións comúns no ámbito da acción exterior (por non falar doutros campos). Por iso, os conflictos que xorden case sempre son bilaterais, entre unha comunidade e o goberno central, e é este o que ten máis posibilidades de impoñe-la súa posición. Ademais, cando as autonomías lograron certas conquistas gracias a decisións do Tribunal Constitucional, desaproveitaron a utilización de formas máis políticas –e consensuadas– de progresar nesta materia. Como resultado, se ben observamos un grande e crecente número de actividades das comunidades autónomas españolas no exterior, non podemos afirmar que acadan nin están preto de logra-lo seu potencial. O avance neste ámbito non será unicamente pola vía do aumento dos recursos(39), senón máis ben porque o clima político permita chegar a uns acordos co goberno central que institucionalicen a súa autonomía exterior pero tamén mellora-los mecanismos de coordinación. Isto debe resultar nunha política exterior do Estado no seu conxunto moito máis consistente, que debe se-lo obxectivo común de todos.
A Unión Europea na acción exterior das CCAA é o noso segundo eixo de análise. Ó respecto, chegamos á conclusión de que se ben non hai ningunha dúbida sobre o feito de que a UE sexa a prioridade primordial para as comunidades españolas, o seu interese é principalmente práctico e a súa capacidade de incidir nas sociedades europeas é limitada. En canto á primeira parte do argumento, é evidente que as autonomías perseguen basicamente dúas cousas na súa “política europea”: por un lado, acceso ós recursos comunitarios, e polo outro, incidir en decisións das institucións comunitarias que lles poden afectar. Por isto, podemos dicir –admitindo certo simplismo– que as delegacións das CCAA en Bruxelas operan fundamentalmente como oficinas de “cabildeo” ante as institucións comunitarias, e só nalgúns casos excepcionais, serven para enlazarse con outras rexións europeas que tamén queren proxectarse internacionalmente. A pesar disto, é certo que varios líderes autonómicos contribuíron activamente ós debates sobre a integración europea, entre os que destaca sobre todo Jordi Pujol, e outros, como Manuel Fraga, participaron moito nos foros rexionais transeuropeos. En calquera caso, é difícil crer que as comunidades españolas conseguirán algún día ter na Unión Europea a presencia que teñen nalgúns países latinoamericanos, onde a súa proxección é potencialmente moito maior, e seguramente máis multidimensional, e abarca relacións económicas e políticas, axuda ó desenvolvemento e cooperación educativa e cultural. É dicir, a “Europa das rexións”, se ben pode ser desexable, non parece ser un obxectivo fácil de acadar a medio prazo, pero, ademais, o máis probable é que sexa unha realidade que se limite ás institucións públicas, e non será “sentida” tan profundamente polas sociedades civís nas CCAA. Finalmente, como sinalamos en varias ocasións, a UE non é, estrictamente, un ámbito exterior para as rexións españolas xa que estas forman parte dun Estado membro plenamente integrado naquela. Coa existencia física do euro no 2002, tamén se subliña o feito da crecente proximidade entre tódolos europeos. Non obstante, avanzar no ámbito da UE terá un significado inestimable para a acción exterior así como para a lexitimidade social das comunidades autónomas. Por isto é que algunhas autonomías –non só das comunidades “históricas”– poñen tanto empeño en aumenta-la súa participación na UE(40). Conseguir avances alí proverá ás CCAA dun maior perfil e unha confianza para operar máis activamente fóra do continente, moi particularmente, na nosa opinión, no marco iberoamericano. Nese sentido, que as rexións españolas desempeñen un papel máis relevante na integración europea pode tamén ter valor de exemplo para as rexións nos países latinoamericanos que teñen un desenvolvemento político e institucional, polo xeral, moito menor, particularmente en canto ás relacións internacionais.
Así entramos no terceiro eixo, dedicado ó tema central deste estudio, as comunidades autónomas españolas en América Latina, que, para nós, é onde máis potencial existe para desenvolve-la súa acción exterior. Ó respecto, trataremos dous aspectos: por un lado as posibilidades de reforza-la presencia autonómica española en América Latina, incluíndo o interese que pode haber nesa rexión, e polo outro, cómo as CCAA participan na Comunidade Iberoamericana de Nacións. En canto á situación das CCAA en América Latina, unha conclusión deste estudio é que a penas empeza a desenvolverse. Hai moito potencial para, por exemplo, aumenta-los lazos económicos entre comunidades españolas e rexións dos países latinoamericanos. Evidentemente, moitos vínculos que agora existen non se perciben como de orixe “autonómico”, senón español ou estatal, pero a medida que os gobernos das CCAA sexan máis proactivos, esta imaxe se transformará, o que reflectirá a realidade plural. Na cooperación ó desenvolvemento é máis evidente a procedencia das comunidades, pero aínda alí son más visibles as ONGs que xestionan os proxectos directamente, xa que a axuda directa aínda é moi limitada e poucas autonomías crearon visións estratéxicas dos seus programas de axuda, o que contribuiría a proxectarse máis claramente nas zonas onde traballan máis intensamente. Onde se evidencia máis claramente a acción autonómica en América Latina é no ámbito político, moi especialmente en relación ás súas comunidades residentes. Como resultado, predomina xeralmente en América Latina unha percepción de que o interese das CCAA na rexión é basicamente interno (ou sexa, por razóns electorais –máis claro no caso de Galicia–, ou para que certos grupos nas CCAA manteñan o seu apoio político, ou para demostrar certa diferencia coa política do goberno central de España). O forte protagonismo dalgúns presidentes autonómicos, á marxe dunha proxección máis institucionalizada, parece reforzar esta visión. Percíbese aquí unha área de posibles problemas, polo que os gobernos autónomos farían ben en analizar campos para avanzar nunha verdadeira proxección en América Latina (máis aló de conectar coas súas propias colonias). Ó respecto, detectamos nesta investigación varias posibilidades. Unha é a mesma experiencia do desenvolvemento autonómico. Con tódalas súas deficiencias, segue sendo moi interesante para moitos países latinoamericanos onde tamén se enfrontan ó complexo proceso de reorganización dos estados. Non se trata de “vender” o modelo español, senón de explicar cómo xurdiu, cál foi a súa evolución, os seus acertos e os problemas encontrados. Así mesmo, sería interesante explorar cuestións como a forma en que as comunidades autónomas asumen retos socioeconómicos que comparten cos seus homólogos latinoamericanos, como a loita contra a pobreza, a integración, a igualdade de xénero, etc. O papel das autonomías –e os gobernos municipais– na integración europea é outro ámbito con interesantes leccións para América Latina, unha zona que leva moitos anos intentando avanzar na súa integración. Se ben o seu peso é aínda menor na UE, as autonomías españolas seguen loitando para incrementa-la súa influencia nas máis altas institucións comunitarias, esta acción pode servir de acicate ás rexións latinoamericanas para que alomenos intenten a súa presencia nos seus propios países e nos organismos rexionais e subrexionais activos. É particularmente interesante a experiencia europea a favor da “cohesión”, é dicir, o principio de que a integración significa apoiar ás rexións máis atrasadas mediante programas especiais de fomento. Por outro lado, o desenvolvemento das redes trans-europeas contribuíu enormemente a que moitas partes de España se insiran cada vez máis nunha dinámica económica de prosperidade. Seguramente hai outros campos interesantes, pero estes son suficientes para dar un salto cualitativo nas relacións entre as CCAA españolas e os países latinoamericanos. Un dos obxectivos deste estudio é analizar qué papel teñen ou poderían te-las CCAA no fortalecemento da emerxente Comunidade Iberoamericana de Nacións (CIN). Parecería unha pregunta un tanto retórica xa que esa comunidade é máis un proxecto ca unha realidade. Pero, xusto por isto, é importante que se involucren novos actores, como son as autonomías e os seus homólogos latinoamericanos. Ata agora, a CIN foi unha cuestión bastante afastada dos obxectivos e as actividades das autonomías españolas en América Latina. Nalgúns casos menciónase como parte do contexto que facilita a súa acción exterior nesa rexión, pero para a maioría das comunidades autónomas, iso non se materializa en iniciativas concretas. Unha excepción foi o apoio da Comunidade de Madrid á Asociación de Organizacións Iberoamericanas do Terceiro Sector e unha incipiente (pero non necesariamente continua) colaboración coa Secretaría de Cooperación Iberoamericana (SECIB), o organismo intergobernamental creado polos países iberoamericanos para dar seguimento ós acordos tomados nos cumios, reforza-la visibilidade da CIN e involucrar a diversos actores sociais en actividades e programas da mesma [ver Mallo, 2001]. Para as contrapartes latinoamericanas das comunidades autónomas, a Comunidade Iberoamericana non é considerada algo relevante nin en xeral nin para as súas necesidades específicas. Percíbese como algo distante e un proceso monopolizado polos gobernos nacionais, como moitos outros aspectos das relacións internacionais. Nin sequera se detecta un reclamo mínimo para a súa participación nos cumios iberoamericanos ou nalgúns dos seus programas (que tampouco son moi coñecidos nos seus ámbitos). É certo que varias conferencias de xefes de Estado e de goberno se realizaron fóra das cidades capitais –o que podería contribuír a achega-la CIN ás rexións–, pero isto non semella que producise maior interese ou sensibilización por este proxecto entre as autoridades dos gobernos subestatais. Finalmente, e moi vinculado coa CIN, debemos cita-la importancia do marco euro-latino-americano. Aínda que o papel das rexións non foi tratado en gran profundidade nos foros birrexionais, se se dá crecente relevancia ó principio da descentralización dos actores que participan nestas relacións. Con respecto ó II Cumio de Xefes de Estado e de Goberno de América Latina, o Caribe e a UE, a celebrar en Madrid en maio de 2002, o Comité das Rexións, que agrupa a varias delas das dúas partes, ten pensado avanzar algunhas propostas. Estas iniciativas, e outras poderían contribuír a afondar nesta “asociación estratéxica” a medio prazo. Para os países latinoamericanos, establecer relacións coas rexións españolas non é unha prioridade da súa proxección internacional; sen embargo, esas relacións existen, e o interese por mantelas e aumentalas non é, ou non debería ser, exclusivo das comunidades autónomas españolas. Ese interese responde a motivacións políticas e económicas heteroxéneas segundo os países, pero que, en termos xerais, se refiren, no económico, ó desexo de expandi-lo comercio, as inversións, o turismo, e a axuda ó desenvolvemento, todos eles moi vinculados coa principal preocupación destes países, o desenvolvemento nacional. Pola súa parte, no plano político, o interese latinoamericano polas rexións españolas radica no desexo por expandi-la súa proxección internacional. É neste segundo nivel no que se percibe un esforzo especial por coñecer e aprende-lo que de positivo tivo a experiencia española de descentralización. Nas relacións coas comunidades autónomas, os gobernos latinoamericanos copan o maior protagonismo, se ben cada vez, as rexións e os municipios están sendo máis activos. Así mesmo, non podemos deixar de destaca-la presencia de asociacións de cidadáns latinoamericanos orixinarios das rexións españolas, plenamente integrados e implicados na realidade do país onde viven. Certamente, as accións que se executan en América Latina desde as comunidades autónomas son percibidas de forma positiva por aquelas sociedades; sen embargo, e a excepción das relacionadas coa cooperación ó desenvolvemento, teñen pouca visibilidade. En efecto, as consecuencias deste tipo de accións son relevantes porque afectan directamente a persoas e institucións determinadas, beneficiarias da cooperación. Aínda que positivas, esas mesmas accións supoñen en ocasións unha “carga” adicional para as administracións latinoamericanas, que deben inverter recursos materiais e humanos para atende-las visitas oficiais procedentes das rexións españolas. Por último, quizais sexa demasiado pronto para realizar avaliacións definitivas dos efectos da acción exterior das comunidades autónomas sobre América Latina, pero sen dúbida, unha das áreas prioritarias será a do fortalecemento institucional. Neste sentido, sería oportuno, xa que este é un ámbito importante que reaparece con regularidade nos cumios iberoamericanos, e que polo tanto está na base da CIN, que os países latinoamericanos, a nivel descentralizado, estivesen máis presentes no deseño e execución do proxecto de comunidade. |
|
|
|
Notas: (38) Ver, por exemplo, os debates indirectos (a través dos medios de comunicación principalmente) desde mediados de 2001, sobre o significado do termo “patriotismo constitucional” que se converteu nunha cuestión que divide en lugar de unir. Ou, máis concretamente, os debates sobre a reforma do Senado, onde o goberno prefire cambios menores no seu estatuto mentres outros partidos, como o PSOE, e mesmo desde o PP nalgunhas rexións como Galicia, avogan por emenda-la Constitución. (39) O cal dáse, de feito, como se pode ver na distribución dos fondos públicos entre os distintos niveis do Estado. Actualmente, o goberno central executa o 45% do gasto público mentres as CCAA controlan o 41% e as corporacións locais, o 13% (estimacións de ABC (Madrid) 02/02/2002, páx 20). (40) Ver, por exemplo, o artigo do secretario xeral de Acción Exterior do Goberno vasco, Iñaki Aguirre Arizmendi, “Participar en Europa? Cuestión de Voluntad”, El País (Madrid), 26 de xaneiro de 2002. |
|
|
|
ÚLTIMA REVISIÓN: 04/04/2002
|
