Texturas Internacionais nº 3
A acción exterior das comunidades autónomas españolas en América Latina: Unha visión xeral |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 3. Visión xeral das comunidades autónomas | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Christian Freres e Antonio Sanz |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Neste apartado pretendemos ofrecer unha síntese da acción exterior das comunidades autónomas, coa perspectiva desas mesmas comunidades. Para isto, e despois de explicar algúns trazos xerais das rexións, ofrecémo-lo marco xeral no que se desenvolve esa acción exterior, para continuar con tres apartados dedicados, respectivamente, ás motivacións das comunidades para ter acción exterior, qué actores a protagonizan e son responsables dela, e cáles son os instrumentos, mecanismos de actuación e prioridades, xeográficas e sectoriais. Tódolos apartados teñen como obxecto prioritario a acción exterior a América Latina. Ademais, preséntase un espacio dedicado á influencia da UE na proxección internacional das comunidades, e finalmente, unha análise que versa arredor da complementariedade entre o goberno central e as comunidades autónomas en materia exterior. As cinco comunidades autónomas seleccionadas para este estudio teñen características e perfís moi distintos (ver Cadro 2). Sen embargo, aparecen similitudes entre algunhas delas: por unha parte, as tres comunidades autónomas “históricas” (Cataluña, Galicia e o País Vasco / Euskadi), teñen unha identidade cultural e nacional diferenciada. No caso de Andalucía, se ben existe un certo sentido de diferenciación, non se plasma nun proxecto de corte político nin nacionalista (aínda que existe un partido menor que defende a identidade rexional). No caso da Comunidade de Madrid, está moi marcada polo feito da capitalidade e a superposición de administracións dos gobernos central, autonómico e do Concello de Madrid.
Por outra parte, tamén se poden distinguir dous grupos de comunidades autónomas en relación co nivel de desenvolvemento acadado. As comunidades de Cataluña, Madrid e o País Vasco figuran entre as rexións máis ricas e productivas de España e están plenamente integradas na economía internacional. No caso das dúas primeiras mencionadas, as súas capitais poden considerarse como “cidades globais” e acollen a múltiples empresas e actores transnacionais. En cambio, as comunidades de Galicia e Andalucía son rexións de menor desenvolvemento relativo de España, cunhas economías que se caracterizan pola importancia relativa do sector primario, e unha reducida participación do sector industrial nos seus respectivos PIB. Tamén teñen un grao de internacionalización sensiblemente menor á media nacional. Por último, é importante destacar que as comunidades de Galicia e o País Vasco, ademais de outras non cubertas nos estudios e, en menor medida, a Comunidade de Cataluña, foron terras das que saíron un número importante de emigrantes españois a diferentes zonas, especialmente cara a América Latina, continente co que existen moi estreitos vínculos históricos. Ó contrario, ultimamente os fluxos migratorios actuais van cara a España, con fortes concentracións de latinoamericanos nas comunidades de Madrid e Cataluña.
O Titulo VIII da Constitución de 1978 estipula que a política exterior é competencia exclusiva do Estado. Sen embargo, non parece tan claro á hora de abordar algúns asuntos como pode se-lo da Unión Europea. Nesta cuestión en particular, tódalas comunidades autónomas buscan ter maior protagonismo xa que consideran esa área como prioridade da súa acción exterior, polos importantes cambios na construcción europea que afectan ás súas competencias internas e ás súas relacións co goberno central. Iso xerou algúns conflictos entre o goberno central e as comunidades autónomas, habitualmente relativos á presencia destas nas institucións comunitarias. Se nos centramos agora no caso das cinco rexións estudiadas, vese claramente que a súa acción exterior ten como principal motivación os intereses económicos e a procura de novos mercados coa fin de reforza-la súa concorrencia no contexto de globalización. Para as tres comunidades históricas, a esta motivación engádese a defensa dunha identidade singularizada mediante a proxección exterior, o que fai que esta acción sexa máis visible en comparación coa doutras comunidades. Esa motivación é de particular relevancia no caso do País Vasco, que busca consolida-la súa autonomía fronte ó goberno español na acción exterior. Por exemplo, reivindica –ó igual que Cataluña e algunhas comunidades autónomas non históricas– unha participación activa nos organismos comunitarios. Ademais, pódese destaca-la motivación electoralista no caso de Galicia, posto que o voto dos emigrantes galegos ten importancia á hora de determinar unha maioría electoral, razón pola cal se realizaron numerosas viaxes do presidente Fraga a países con forte poboación emigrante, como Arxentina. Nas cinco comunidades autónomas, a estructura institucional que se encarga da acción exterior está pouco desenvolvida e non está moi consolidada, xa que se adoita modificar frecuentemente. No caso das tres nacionalidades históricas, esta acción exterior ten máis ben un carácter personalista e está centrada na figura do presidente ou no Departamento de Presidencia. Non é todo igual xa que Galicia é o caso máis extremo de “presidencialismo” na súa acción exterior, contribuíndo a unha política escasamente consolidada. O goberno vasco, así como o catalán, pola contra, institucionalizaron crecentemente este ámbito. Concretamente en Cataluña, onde nos anos oitenta e de forma pioneira, si que é factible falar dunha certa estructura institucional. Nos outros casos, esta acción está diluída entre múltiples actores, tanto oficiais como non oficiais, entre os cales destaca a influencia e a importancia das organizacións da sociedade civil, sobre todo no que se refire á cooperación ó desenvolvemento. Coma se dun proceso natural se tratase, e practicamente desde as súas orixes, as administracións autonómicas tiveron a necesidade de buscar lexitimación, interna e internacional, unha e outra estreitamente vinculadas entre si. De cara ó exterior, a actividade das comunidades autónomas estivo motivada fundamentalmente por ese pulo que lles proporcionase lexitimidade ante os seus propios cidadáns e ante o goberno central. A partir desta, que poderiamos denominar “motivación inicial”, xurdiron outras que, ó mesmo tempo, se converteron en obxectivos das comunidades autónomas no exterior. Esas outras motivacións son moi variadas entre unha comunidade e outra, o que non significa que non haxa elementos comúns. A unhas e outros dedicamos o espacio central deste apartado. Así, dividímo-los obxectivos entre comúns e específicos de cada rexión, se ben existe unha interrelación entre todos eles. Sobre os primeiros, e entre os máis importantes, podemos cita-lo desexo natural de mante-los lazos coas persoas das respectivas comunidades autónomas que viven no estranxeiro, así como o seu recoñecemento como “cidadáns” desa comunidade autónoma (aspecto recollido en moitos estatutos de autonomía). Unha das consecuencias inmediatas dese recoñecemento é o dereito destas persoas a participar nos comicios electorais das rexións de orixe. Non obstante, no caso da Comunidade de Madrid, este factor non está presente, ó ser unha zona de inmigración neta (mesmo do resto do país). Outro dos obxectivos que atopamos nas comunidades autónomas é o puramente económico: a procura de mercados que faciliten unha maior diversificación das súas economías, atraer inversións e a promoción das empresas da comunidade en cuestión no estranxeiro. Evidentemente, este obxectivo está estreitamente vinculado a razóns funcionais, especialmente ó proceso de mundialización –entendido como o proceso de ampliación, intensificación, aceleración e crecente impacto da interconectividade global [Held et al., 1999]– que, entre outros efectos, obriga ás rexións a converterse en promotoras ou defensoras da súa propia concorrencia (unha función antes reservada ós estados centrais), para a cal a acción exterior é un ámbito sumamente necesario e útil. Con frecuencia enlázase este obxectivo co do achegamento ás súas poboacións emigrantes que serven como dinamizadoras de vínculos comerciais ou inversións. Así mesmo –se ben volveremos máis adiante a este asunto– hai que mencionar entre os obxectivos comúns a afirmación da súa presencia na UE e nas súas institucións, co que intentan obter un maior protagonismo no sistema de toma de decisións europeas. Isto ten, ademais, unha lectura moi pragmática xa que, por un lado, a UE aporta importantes subvencións para o desenvolvemento rexional, e por outro, as políticas comunitarias inciden en moitas das súas competencias. Eses obxectivos comúns, con frecuencia, convértense en obxectivos específicos, só que acentuados e cun propósito claro segundo a rexión de que se trate. Por exemplo, comunidades autónomas como o País Vasco e Cataluña desenvolven actividades exteriores, non só para logra-lo seu recoñecemento fóra de España, senón tamén para afirmar que teñen unha personalidade internacional propia que, en definitiva, se poida traducir en influencia política. No caso da Comunidade de Madrid, e como consecuencia de albergar tamén a capital do Estado, non necesita realizar un esforzo considerable como outras comunidades autónomas, para proxectarse ó exterior. Outro exemplo proporciónanolo a poboación emigrante que, como sinalabamos máis arriba, é obxecto de atención prioritaria na práctica totalidade de comunidades. Explicabamos tamén que Galicia era, neste sentido, unha das máis destacadas. Non é que as demais se preocupen menos dos seus emigrantes, pero o certo é que o número de persoas de orixe galega vivindo fóra de España, e principalmente en América Latina, é o máis alto, e a lóxica preocupación pola súa situación socioeconómica, xunto á baza electoral que representa, fai que a Administración galega e tódolos partidos políticos dediquen esforzos importantes a estas persoas. Para varias rexións, como Andalucía, a situación xeográfica é determinante. Neste caso, a súa localización como “fronteira” co Norte de África obrígaa a considerar a esta zona entre as súas prioridades esenciais no exterior. O mesmo acontece en Galicia (co Norte de Portugal) e Estremadura (co Centro-Oeste de Portugal). Pero a xeografía non exclúe lazos con zonas máis afastadas porque precisamente é Galicia unha das rexións máis activas en América Latina; Estremadura, que non conta cunha rede de casas rexionais tan forte, tamén dá moita importancia ás relacións con aquela rexión. Por último, a busca de lexitimidade é un obxectivo común en tódalas comunidades, aínda que tamén se podería establecer algún tipo de diferencia entre elas. A explicación radica no énfase que estas dúas comunidades poñen na idea de autogoberno, máis próxima no País Vasco á autodeterminación. En definitiva, estas son algunhas das motivacións e obxectivos que, reiteramos, non son os únicos, pero que dan unha idea bastante aproximada da realidade heteroxénea pero ó mesmo tempo dos elementos converxentes, que caracterizan a acción exterior das comunidades autónomas en España. En termos xerais, podemos afirmar que, nas administracións autonómicas, repítense esquemas organizativos similares ós da Administración central. Por citar algúns dos aspectos máis representativos, o papel esencial da Presidencia e o protagonismo do seu máis alto responsable; a fragmentación, é dicir, a diversidade de consellerías ou departamentos que teñen acción exterior, e relacionado con isto último, a falta de coordinación entre eses mesmos departamentos. Pero tamén no plano non oficial atopamos reflexos similares: os actores máis dinámicos –ou alomenos os máis visibles– volven se-las ONG e as empresas, ben individualmente ou a través das asociacións que as agrupan. No nivel oficial, non está de máis comezar polas viaxes do presidente da comunidade. Neste ámbito específico, e en xeral, ó longo desta explicación, hai que advertir sobre unha gradación distinta segundo a autonomía que se trate, e segundo outros factores máis subxectivos como a personalidade do presidente. Na maioría de comunidades incluídas na investigación, as viaxes do presidente son o instrumento principal da acción exterior, con tres obxectivos básicos e comúns a todas elas: estimula-la saída exterior de empresas rexionais; fomenta-la inversión exterior na comunidade; fortalece-los contactos coa poboación residente noutros países, e nunha dimensión cultural, proxecta-la imaxe das respectivas comunidades. Neste sentido, hai que mencionar ós presidentes de Andalucía, Cataluña e Galicia. Obsérvase tamén noutras autonomías non estudiadas aquí, entre as que destaca o caso de Estremadura, cun presidente que é unha figura recoñecida nacionalmente, e con certa proxección exterior. Do conxunto das rexións estudiadas, é a de Madrid onde a Presidencia dedicou relativamente pouca atención ós asuntos internacionais, o que se reflicte no baixo número de viaxes ó exterior, debido, entre outros factores relevantes, ó feito de alberga-la capital do Estado. A fragmentación administrativa e a descoordinación son outros problemas comúns que, como se desprende dos capítulos sobre cada comunidade autónoma, aínda non foron superados. No caso de Andalucía a fragmentación é máis acusada, porque se ben é certo que a Presidencia aglutina unha parte importante das actividades exteriores, aquí esta responsabilidade é compartida coa Consellería de Economía e Facenda (equivalente a un ministerio), a través da Dirección Xeral de Comercio, de quen depende a presencia exterior de empresas exportadoras, o estímulo ás exportacións, e favorece-la inversión andaluza no exterior. Por estas razóns, os autores do capítulo sobre Andalucía utilizan o termo “bicefalia” para describi-la estructura administrativa da acción exterior desta comunidade(11). Para manexa-la acción exterior, cada comunidade autónoma estableceu o seu propio organigrama, con diferentes consellerías, unidades ou departamentos involucrados. Non imos describir cada organigrama, pero si sinalar algúns elementos interesantes. En primeiro lugar, a primacía, como xa constatamos, de Europa entre os obxectivos da acción exterior e iso plásmase no propio nome dalgúns departamentos, responsables desa acción: en Andalucía, a Dirección Xeral de Asuntos Europeos e Cooperación Exterior; en Galicia, a Secretaría Xeral de Relacións coa Unión Europea e Acción Exterior, etc. En segundo lugar, é no País Vasco, pero moi especialmente en Cataluña, onde existen áreas definidas de actuación (Europa, América Latina e cataláns no exterior, e cooperación internacional). E por último, son as tres comunidades históricas, e con maior tradición de presencia internacional, as que desenvolveron, dentro da Secretaría Xeral de Acción Exterior (País Vasco), da Dirección Xeral de Asuntos Exteriores (Cataluña), e da Secretaría Xeral de Relacións coa Unión Europea e Acción Exterior (Galicia), funcións relacionadas coa definición –incluídos os obxectivos–, xestión e coordinación da acción exterior institucional(12). Non obstante, isto non significa, a xulgar polos capítulos dedicados ás comunidades autónomas, que nin a coordinación sexa un feito, e que practicamente ningunha comunidade, histórica ou non, elaborase un proxecto propio de acción exterior(13). Como acontece no nivel nacional (onde ministerios que non son precisamente o de Exteriores desenvolven actividades deste tipo), as consellerías ou departamentos xeralmente vinculados ás áreas económica e cultural tamén executan compoñentes da acción exterior. Non obstante, para a cooperación ó desenvolvemento observamos casos onde se concentra a xestión noutras consellerías, frecuentemente do ámbito social ou educativo (i.e. Madrid), entre outras razóns pola súa experiencia no manexo de programas de subvencións e pola crecente vinculación que se fai co apoio a poboacións inmigrantes. No seo deses departamentos das administracións autonómicas xurdiron organismos –con distintos niveis de dependencia administrativa e financeira– destinados principalmente á promoción comercial e a atraer inversión exterior, algúns dos cales (Consorci de Promoció Comercial de Catalunya –COPCA(14)–, Instituto Madrileño de Desarrollo –IMADE–, Sociedad para la Promoción y la Reconversión Industrial –SPRI– no País Vasco, ou a Comercializadora de Productos Andaluces) adquiriron un notable protagonismo na proxección internacional das súas rexións. Xunto ós gobernos autonómicos, os concellos implementan actividades no exterior que, como nalgúns casos (i.e. Concello de Madrid), se mostraron máis activos que o propio goberno rexional, e dispuxeron de organismos propios para estas actividades. Así, o Concello de Barcelona ten a Dirección Xeral de Relacións Internacionais, e entre as súas responsabilidades podemos cita-la coordinación e xestión das actividades do alcalde e os concelleiros, o fomento económico e cultural da cidade, a participación da cidade en redes e organizacións mundiais e sectoriais, etc. Finalmente, as deputacións, coas de Barcelona e as dos tres territorios históricos do País Vasco á cabeza, crearon unidades dedicadas esencialmente a amplia-las actividades internacionais das empresas e municipios respectivos da deputación no marco da UE, así como a cooperación ó desenvolvemento. Polo que respecta ós actores non oficiais, en termos xerais, nas comunidades autónomas obsérvase unha coincidencia sobre quén son os máis relevantes, e cál é o seu peso específico na proxección internacional. Así, citaremos ás organizacións da sociedade civil, as empresas e as organizacións que as agrupan e representan –como as cámaras de comercio–, e as universidades. Con relación ás organizacións cívicas, cabe notar que non hai tantas de certas dimensións que unicamente operen nunha comunidade. Máis ben, a tendencia foi que as grandes ONGs crearan delegacións en moitas comunidades autónomas, e aínda que teñen persoal local, a súa identidade é estatal (i.e. Mans Unidas) ou incluso internacional (Intermón-Oxfam). O País Vasco pode ser unha excepción a esta tendencia xa que alí se encontran organizacións (aínda que relativamente pequenas) defendendo posicións nacionalistas, en paralelo cos seus obxectivos solidarios co Sur. Noutras comunidades hai organizacións con perfís similares pero con escasa base social e sen proxección máis aló da zona. Pola súa parte, os empresarios con frecuencia participan nas viaxes dos presidentes da súa comunidade ou serven de enlaces entre autoridades políticas das dúas partes. As universidades tamén son consideradas actores importantes da internacionalización autonómica. A Universidade do País Vasco destaca neste sentido, gracias ó apoio que recibe do goberno autonómico. A Generalitat de Cataluña tamén fomenta diversas iniciativas e programas internacionais nos seus centros universitarios. Tampouco podemos esquecernos das persoas que, tendo a súa orixe nunha autonomía, residen nun país estranxeiro. Nalgúns casos, como o dos galegos, vascos e cataláns en América Latina, convertéronse en auténticos elementos dinamizadores desas sociedades, sen esquece-las súas orixes, o que conseguen mantendo a súa idiosincrasia cultural, agrupándose no que, xenericamente se coñece como Casas Rexionais. Outros individuos, moitas veces vinculados á Igrexa, pero sen integrarse nas estructuras nacionalistas, fomentan contactos, cooperación e intercambio coas súas comunidades autónomas de orixe.
O obxectivo central deste apartado consiste en reflexionar acerca da incidencia que a UE ten sobre a proxección exterior das comunidades autónomas. Para ninguén é un segredo que a UE é unha prioridade para España no seu conxunto, e para as comunidades en particular. Pero medi-la incidencia que ten a UE parte dun problema: a dificultade que existe para discernir se a UE é un asunto interno ou exterior das comunidades autónomas. Neste apartado optamos, a efectos prácticos, por consideralo como un elemento da acción exterior. Sen embargo, isto non impide repetir que, ou ben como obxectivo interno ou exterior, a UE é prioritaria para cada unha das administracións autonómicas sen excepción, de tal forma que América Latina é efectivamente, un obxectivo prioritario, pero a gran distancia do primeiro (a UE). Responde-la pregunta de cómo inflúe a UE na acción exterior das rexións é difícil. Porque ó problema –se se quere metodolóxico– que formulamos no parágrafo anterior, hai que engadir outro, resultado do primeiro: qué efectos teñen as decisións que se toman nos organismos comunitarios sobre as rexións (sectores público e privado), tanto en materia de inversións (Fondos Estructurais) como de impacto de políticas específicas (i.e. Política Agrícola Común). En calquera caso, os gobernos rexionais buscan cada vez ter unha maior participación no proceso de toma de decisións da UE, pero tamén na formación da vontade española na UE. É, en definitiva, e como demostraremos a continuación, o ámbito exterior no que os gobernos rexionais son máis dinámicos e activos. As demandas dos gobernos rexionais, se ben toda xeneralización ocasiona inxustizas, diríxense cara o logro dunha participación activa; é dicir, que as rexións europeas teñan voz e capacidade de influír nas decisións comunitarias(15). As relacións, ou mellor dito, os contactos con Europa se desenvolven, na nosa opinión, segundo catro liñas básicas de actuación: 1) A primeira está representada polos mecanismos establecidos pola Administración central. E así, témo-la Conferencia para Asuntos relacionados coas Comunidades Europeas(16). Desde as administracións autonómicas, mesmo daquelas nas que goberna o mesmo partido que para o conxunto do Estado español, estanse pedindo reformas para que a Conferencia sexa realmente efectiva(17). Existen outras opcións, as Conferencias Sectoriais, a Comisión Xeral de Comunidades Autónomas do Senado, e un de máis recente creación, o Conselleiro para Asuntos Autonómicos na Representación Permanente de España ante a UE, nas que a capacidade de influír por parte das administracións autonómicas é menor. 2) A participación das rexións autónomas en entidades creadas pola Comisión Europea a tal efecto. E aquí non podemos por menos que mencionar ó Comité das Rexións. Trátase do principal mecanismo do que dispoñen entidades locais e rexionais dos países da UE para participar no organigrama comunitario, aínda que, polo momento, non é máis ca un órgano meramente consultivo(18). 3) As rexións dispoñen dunha terceira vía para facer oí-la súa voz en Europa. Son moitas as organizacións formadas, ben por algunhas rexións determinadas, reunidas fundamentalmente segundo criterios xeográficos e económicos (i.e. Catro Motores para Europa), ou ben polas rexións europeas no seu conxunto (i.e. Asemblea das Rexións de Europa)(19). Con frecuencia, a presencia das rexións españolas neste tipo de organizacións facilita o establecemento de contactos regulares con outras rexións europeas, nos que se chegou á sinatura de acordos de colaboración entre unhas e outras(20). Algúns casos, como o Club das Rexións ten nexos directos con contrapartes latinoamericanas. 4) Finalmente, as comunidades autónomas dispoñen de oficinas propias en Bruxelas. E é aquí onde radica un dos focos de conflictos actuais entre as administracións rexionais e o goberno central, porque, como ocorría en certa forma coas casas/centros rexionais en América Latina, nestas oficinas se desenvolven actividades que o goberno considera que lle son exclusivas. Concibida a UE como obxectivo exterior das administracións autonómicas, e en virtude dos recursos, humanos e materiais, que estas dedican a este obxectivo, e sen entrar noutro tipo de disquisicións máis alá das aquí explicadas, podemos afirmar que a UE ten unha forte influencia sobre a acción exterior das rexións. Non estamos, efectivamente, ante un descubrimento sorprendente. Simplemente ante a constatación argumentada dunha realidade, que relega a América Latina, en termos xerais, a un lugar secundario entre os obxectivos da proxección exterior das comunidades autónomas.
Neste apartado analizamos unha das cuestións máis difíciles de abordar, posto que se trata de estudiar se existe ou non complementariedade entre a proxección internacional das comunidades autónomas e a política exterior da Administración central. Por razóns evidentes, a análise ha de ser xeral e non centrada exclusivamente na dimensión latinoamericana. Partindo do principio de que a política exterior (pero non a acción exterior) depende exclusivamente do Estado, efectivamente non quedan moitas opcións para que as administracións rexionais participen no proceso de toma de decisións, e menos na execución das mesmas. Non obstante, e polas fendas na Constitución –que deron lugar a que sexa o Tribunal Constitucional o que vaia definindo parcelas de responsabilidade de uns e outros–, depende en última instancia da vontade da Administración central que os gobernos autonómicos participen nesta materia. Polo momento, e desde que a Constitución entrou en vigor, os partidos gobernantes, á marxe de tendencias ideolóxicas, non demostraron esa vontade. Nin sequera no ámbito europeo, onde atopámo-los mecanismos máis avanzados de cooperación, estes son percibidos polas administracións autonómicas como realmente eficaces. É, por outra parte, o ámbito de acción que orixina un maior número de discrepancias entre ambas administracións, precisamente polas implicacións que ten para aquelas, e o seu desexo de estar presentes nos procesos decisionais. Agora ben, non debemos confundir este desexo coa realidade, nin deducir que tódalas administracións rexionais fan extensivo a outras parcelas da súa proxección exterior. É dicir, por un lado, hai que destaca-las comunidades con gobernos nacionalistas á fronte da administración (Cataluña e País Vasco), que buscan desenvolver unha liña propia de acción exterior, e segundo representantes de políticos desas mesmas comunidades, en ningún momento coa intención de abrir novos conflictos co goberno central. Sen embargo, non é a percepción desde moitos sectores do goberno central, que non aceptan que as autonomías desenvolvan actividades que poderían contradici-la súa política exterior. Mesmo nesta primeira categoría, tamén habería que distinguir entre Cataluña e o País Vasco. A partir das intervencións públicas no estranxeiro do presidente da Generalitat, Jordi Pujol, dedúcese que “complementa” en certa forma a política exterior central, ou alomenos non deixa lugar a posibles dobres interpretacións. E así entendemos que se percibe igualmente desde o goberno de Madrid. Iso non significa que co País Vasco xurdiran confrontacións políticas serias. En xeral, conflictos puntuais existiron con tódalas comunidades que levaron a cabo unha acción exterior considerable, pero, co tempo, foron minorándose coa excepción do ámbito europeo. Doutra parte, poderiamos incluír ó resto de comunidades autónomas, que non teñen ese matiz nacionalista e que non pretenden acadar unha proxección internacional paralela á do goberno central; o que non quere dicir que non a teñan. Simplemente que non poñen obxeccións á primacía da Administración central nesta materia, aínda que en temas puntuais poden suscitar tensións co goberno central. Ademais, ó igual cas comunidades “históricas”, reclaman unha maior presencia nas institucións comunitarias(21). En suma, é difícil falar de complementariedade entre o goberno central e os gobernos autonómicos, principalmente porque nin nun nin noutros se observa un interese neste sentido. No caso das comunidades autónomas, ademais, e máis alá dos asuntos meramente comunitarios, non existe, en termos xerais, o desexo de desenvolver unha acción exterior paralela e/ou diferente á do Estado noutros ámbitos xeográficos relevantes, como puidera ser América Latina.
No seguinte apartado explicamos basicamente cáles son os contidos das relacións entre as comunidades autónomas españolas e os países latinoamericanos. Para isto identificámo-los principais instrumentos que configuran esas relacións e os mecanismos a partir dos cales aqueles cobran sentido, e localizámo-las prioridades xeográficas en América Latina (nacionais e rexionais). Respecto dos instrumentos, distinguimos catro que, na nosa opinión, son os máis relevantes: a política económica, a cooperación ó desenvolvemento, a acción política e a dimensión cultural. A promoción económica e a cooperación ó desenvolvemento son os instrumentos que teñen un maior peso específico nas relacións con América Latina. Desde o comezo dos anos noventa, apréciase un crecemento das relacións comerciais entre as rexións españolas e os países de América Latina. Neste sentido, hai que destaca-lo caso de Cataluña, cunha participación nas exportacións e importacións, no conxunto de España, que creceu substancialmente, sobre todo nos últimos cinco anos, nos que acadou o 30% e o 22% do total, respectivamente. Entre as razóns que xustifican ese crecemento, a maioría son comúns a tódalas comunidades, se ben podemos advertir circunstancias específicas nalgunhas rexións. Sen explicalas en orde de importancia, en primeiro lugar atopámonos cunha zona, América Latina, onde, se ben existen niveis dispares de desenvolvemento económico, non é menos certo que as perspectivas de crecemento son relativamente optimistas a medio prazo, o que constitúe un factor de atracción para as empresas exportadoras. Por outra parte, se nos fixamos nos principais socios comerciais das autonomías, observaremos que estes inclúen ás maiores economías latinoamericanas. Outro factor a considerar é a necesidade dos actores económicos rexionais de atopar novos mercados para as súas exportacións e tamén novas oportunidades de negocio para as empresas interesadas en instalarse no estranxeiro, toda vez que nalgunhas comunidades, como no País Vasco, as vendas a Europa comezaban, nos anos noventa, a alcanza-lo seu límite(22). Ó igual que as relacións comerciais, o aumento xeneralizado das inversións en América Latina centrouse en países onde se poden obter posibilidades de retorno. As demais razóns son, fundamentalmente, as mesmas que enunciamos para as relacións comerciais. América Latina é un destino prioritario das inversións directas procedentes das autonomías. Finalmente, cabe advertir que as exportacións das comunidades autónomas a América Latina son, cuantitativa e cualitativamente, máis importantes cás importacións (por exemplo, na comunidade de Madrid, as exportacións a América Latina representan o 12,2% do total en 1998, mentres que, para ese mesmo ano as importacións madrileñas de América Latina non superaban o 2% do total), se ben é certo, que unhas e outras alcanzaron alzas significativas. Como sinalabamos, os países de América Latina nos que se centrou a actividade comercial e inversora foron os de maior desenvolvemento económico (Arxentina, Brasil, Chile, México e Venezuela). En varias rexións españolas resulta significativo que, xunto a estes países, Cuba sexa un destino relevante para as inversións desde Andalucía (explicado en boa parte polas simpatías que esperta o réxime da illa) e como socio comercial de Cataluña e Madrid (nestes casos o elemento ideolóxico non sería precisamente un factor determinante). Galicia está moi centrada en Mercosur por dúas razóns fundamentalmente: ofrece máis opcións para a internacionalización da empresa galega (entre outros motivos, pola forte presencia de inmigrantes en Arxentina e Brasil), e porque desde a Administración rexional se considera que este grupo subrexional pode actuar de “ponte” cos mercados asiáticos. No ámbito económico que estamos explicando, as empresas xogan un papel fundamental porque son as primeiras interesadas en expandi-la súa oferta exportadora, ben a través de contactos directos coas contrapartes latinoamericanas, ou por medio das cámaras de comercio, nas que están representadas. Neste sentido paga a pena destaca-lo activo labor das cámaras de comercio de Galicia, Navarra e o País Vasco. En 1985 creouse en Andalucía a Comercializadora de Productos Andaluces, SA, dependente da Dirección Xeral da Junta, co obxectivo de promover e apoia-la internacionalización da empresa andaluza, sendo ademais o mecanismo canalizador da promoción comercial procedente das institucións. Das nove Unidades de Promoción de Negocios no Exterior, catro están localizadas en América Latina (Arxentina, Chile, México e Brasil)(23). Este é simplemente un exemplo de promoción comercial apoiada desde as institucións públicas. Se ben se trata dun caso específico, non podemos deixar de pasar por alto o Programa de Iniciación á Promoción Exterior (PIPE 2000), no que participan o Instituto de Comercio Exterior (ICEX), as 85 cámaras de comercio e as 17 autonomías, para facilita-la promoción e comercialización das Pymes. Dentro da ampla variedade de actividades que definen as axendas dos presidentes e altos cargos autonómicos, unha das máis importantes refírese ó acompañamento e a axuda á penetración das empresas das rexións nos mercados latinoamericanos. Na práctica totalidade de autonomías estudiadas (as cinco que son o eixo de toda a explicación e outras) este foi un obxectivo primordial nas viaxes oficiais. Así, poderiamos destacar ós presidentes das comunidades vasca e andaluza, onde entran en xogo outras variables, xa explicadas máis arriba e sobre as que volveremos, cando falemos da acción política. Sen embargo, ímonos deter por un momento en Galicia, precisamente polo empeño que a Xunta puxo en estreita-las relacións económicas con Mercosur, polas posibilidades que este esquema de integración ofrece á promoción das empresas galegas(24), e polo seu interese en colaborar coa Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), plasmado nun Memorando de Cooperación para favorece-lo intercambio de información e de técnicos en áreas de interese común, así como para a realización de cursos, seminarios, etc sobre aspectos relacionados coa integración(25). Nas relacións económicas, xunto ós mecanismos máis ou menos comúns utilizados desde as distintas autonomías, a Administración do País Vasco destaca pola creación dos institutos vasco-americanos, instalados naqueles países con maior presencia de persoas de orixe vasca (Arxentina, Venezuela, Chile e México), e como consecuencia do aumento dos intercambios comerciais e a necesidade de contar cunha infraestructura apropiada para tal fin. En termos xerais, a acción política das administracións autonómicas en América Latina ten unha dobre dirección: por un lado, fomentar e estreita-los lazos institucionais entre as comunidades autónomas e os gobernos latinoamericanos(26). Por outro, presentar ante os países latinoamericanos as posibilidades potenciais e os beneficios que carretaría comezar negocios coas rexións españolas. En autonomías como as do País Vasco e Cataluña, este obxectivo está reforzado coa motivación de proxectar unha imaxe destas autonomías como nacionalidades, tal e como queda recollido na Constitución (para diferenciar entre rexións do Estado). Entón, ¿cal sería a fin última desta estratexia?: afondar no desenvolvemento do exercicio das competencias en virtude do principio de subsidiariedade (i.e. que se realizan as actividades ó nivel máis apropiado do Estado), ademais de afirma-la identidade diferencial(27). En definitiva, e se nos fixamos exclusivamente na dimensión política, en última instancia a razón de ser desta administración, en maior ou menor grao, está directamente relacionada coa procura dunha lexitimidade interna e internacional. Non obstante, e aquí o protagonismo volve recaer sobre a figura do presidente, algúns participan noutro tipo de actividades políticas, como os foros de debate, etc. Así, atopámonos que os actuais presidentes das comunidades de Madrid (Alberto Ruíz-Gallardón), Cataluña (Jordi Pujol) e Galicia (Manuel Fraga), participan no Círculo de Montevideo, creado en 1996 e impulsado polo ex presidente de Uruguai, Julio Mª Sanguinetti. Trátase dun foro político no que se debate principalmente sobre a gobernabilidade e o desenvolvemento humano en América Latina, xunto a presidentes e ex presidentes de goberno, diplomáticos, académicos, etc, e son os tres españois citados os únicos membros do Círculo que representan a rexións. Se as relacións económicas se centraban nas economías máis fortes de América Latina, a cooperación ó desenvolvemento faino nos países máis pobres, cunha notable matización. Nos anos noventa esta orientouse cara ós países de desenvolvemento intermedio (aproximadamente o 60% da axuda bilateral e menos do 22% cara ós máis pobres [Alonso, 1999:46](28). Pero partamos da seguinte premisa: sexa cal for a importancia dos montantes destinados á cooperación, América Latina é o destino prioritario de tódalas rexións(29). Sen embargo, advírtese que en tódalas rexións, e a pesar de dispoñer moitas delas de departamentos específicos –algúns de recente creación, como é o caso de Valencia, e outras cunha tradición máis longa–, carecen dun plano estratéxico de cooperación, polo que as prioridades sectoriais e xeográficas veñen marcadas polas ONGs que participan en concursos públicos. Unha das consecuencias inmediatas disto é a falta de coordinación entre as distintas consellerías que en cada administración autonómica teñen competencias nesta materia [ver, ó respecto, AIETI, 2000]. Observouse este problema en varias campañas de axuda de emerxencia na rexión, incluíndo o “post-Furacán Mitch” en Centroamérica, e máis recentemente, na resposta á crise económica arxentina. A concentración xeográfica non era un trazo distintivo exclusivo das relacións económicas; isto tamén o observamos na cooperación ó desenvolvemento. E así, son os países andinos e centroamericanos os principais receptores da cooperación. Non obstante, e como sinalabamos no caso concreto do País Vasco, en ocasións esa cooperación diríxese tamén de forma notable ós países con forte presencia de orixinarios desa comunidade autónoma. Neste ámbito de actuación, e en rexións como Cataluña e Madrid, e moi especialmente nesta última, o papel da capital rexional pode chegar a ser máis importante có do propio goberno rexional. No ano 2000, a cantidade destinada polo Concello de Madrid para este fin achegouse ó 0,7% do presuposto xeral, mentres que o goberno rexional non pasou do 0,11%. Pero non só afirmamos que os concellos dedican máis recursos á cooperación cós gobernos das súas rexións, senón que ademais, son máis ou igual de activos internacionalmente ca estes. Por exemplo, a cidade de Madrid ten un peso relativo moi importante na Unión de Cidades Capitais Iberoamericanas (UCCI) porque, ademais de alberga-la sede, aporta aproximadamente o 50% do presuposto total desta organización para a cooperación municipal iberoamericana. En efecto, vimos en Madrid e Barcelona, que os municipios son protagonistas da cooperación orixinada nas comunidades autónomas. Ó respecto, cabe nota-la experiencia dos fondos municipais de cooperación. Na actualidade, é unha experiencia estendida por varias comunidades, entre as que destacan polo seu dinamismo Cataluña, País Vasco e Valencia, entre outros. Casos interesantes que inclúen a Asociación de Entidades Locais Vascas Cooperantes e o Fondo Catalán de Cooperación ó Desenvolvemento (Fons Català), que agrupan e desenvolven actividades de cooperación dun número importante de municipios. Finalmente, a cooperación que executan as universidades, sobre todo en rexións como Navarra, Galicia ou Cataluña por citar algunhas, está adquirindo cada vez maior relevancia, por exemplo, establecendo convenios con universidades latinoamericanas, realizando programas conxuntos de investigación ou docencia, intercambio de profesores e alumnos, etc. Respecto á dimensión cultural, a última incluída neste apartado, está directa e intimamente relacionada coa presencia de naturais das rexións autónomas nos países latinoamericanos. E dicimos isto porque son precisamente os inmigrantes os que contribúen a afondar nas relacións culturais bilaterais entre a comunidade de orixe e o país de acollida, mantendo ó mesmo tempo a súa identidade cultural. Aquí tiveron un papel fundamental as casas/centros rexionais, sobre todo de autonomías como Galicia, País Vasco e Canarias. Estes centros poden chegar a actuar como auténticas “embaixadas” non só culturais, como tivemos ocasión de explicar máis arriba. O caso de Galicia é rechamante porque incluso existen casas rexionais nos niveis provincial e local (municipios). Desde Galicia, quizais a comunidade con maior presencia de inmigrantes en América Latina, estase impulsando o concepto de galeguidade, que pretende desenvolver un sentido de pertenza comunal (non nacionalista) independentemente do lugar de residencia ou a distancia temporal desde a saída de Galicia. A Xunta de Galicia tamén promoveu activamente o turismo cultural desde América Latina, con ocasión do recente Xubileo de Santiago de Compostela. Por último, o fenómeno da inmigración podemos formulalo desde unha dobre vertente: dos naturais das comunidades autónomas españolas presentes en América Latina, pero tamén dos inmigrantes latinoamericanos que chegan a España. Este país foi orixe de varias ondas importantes cara a América Latina (no primeiro tercio do século XX, por razóns económicas, fundamentalmente; despois da guerra civil houbo unha emigración política e logo outra económica; e máis tarde, nos anos sesenta, Europa tomou o relevo dos emigrantes económicos españois ata principios dos setenta), é desde hai uns anos receptor neto de latinoamericanos. Cataluña e Madrid son, neste sentido, as rexións de acollida máis significativas. En Madrid, actualmente, supoñen o grupo máis importante de poboación estranxeira. Pola importancia que ten para as rexións autónomas españolas, no seguinte apartado analizamos cómo incide o contexto comunitario na proxección internacional das rexións. |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Notas: (11) Curiosamente, é o mesmo termo utilizado para critica-la descoordinación no goberno central na súa política de axuda ó desenvolvemento (Alonso, 1999:48). (12) O intento máis rigoroso de coordinación entre os distintos departamentos dunha administración autonómica tivo lugar en Galicia, coa Comisión de Acción Exterior. (13) Sobre Cataluña hai documentos, como, por exemplo: Parlament de Catalunya (2000). (14) Por outro lado, pódese cita-la Área de Inversión Estranxeira do Centro de Innovación e Desenvolvemento Empresarial (CIDEM), que foi pioneira no conxunto do Estado. (15) Desde a actual coalición gobernante no País Vasco (Partido Nacionalista Vasco –PNV–, EA e Izquierda Unida –IU) inténtase ir máis lonxe neste propósito, e para isto esta coalición pretende impulsa-la creación dun “Senado” das rexións, á marxe do Comité, e no que estean representadas soamente as rexións catalogadas como históricas e á vez máis puxantes economicamente (en España, Cataluña, País Vasco e Galicia). (16) As orixes e a evolución desta Conferencia pódense consultar no Capítulo 7. (17) Actualmente o goberno mantén conversacións coas comunidades autónomas sobre a participación destas nas institucións europeas, incluído o Consello de Ministros. As 17 comunidades están representadas por Cataluña, A Rioxa, Madrid e Estremadura, por delegación, se ben non parece polo momento que o goberno estea disposto a ceder, por considera-los asuntos comunitarios como materia exclusiva do Estado central. (18) Outra forma de participación de representantes autonómicos na delegación española nos comités da Comisión Europea (entidades que asisten á Comisión). Por exemplo, Galicia está representada en dez deses comités. (19) Cataluña, unha das rexións máis prósperas economicamente da UE, asinou un acordo de cooperación (Catro Motores para Europa), coas rexións de Baden-Würtemberg (Alemaña), Rhône-Alpes (Francia) e Lombardía (Italia); tamén participa con rexións francesas, italianas, xunto con Valencia na “Ruta das altas tecnoloxías da Europa do Sur”, etc. Galicia, participa activamente na Conferencia de Rexións Periféricas e Marítimas de Europa (CRPM) e a súa Comisión Arco Atlántico (CCA), que preside, e é membro directivo da Asociación de Rexións Fronteirizas de Europa (ARFE). Estes son tan só algúns exemplos. (20) Por exemplo, o goberno andaluz ten asinados protocolos de colaboración coas rexións de Poitou-Charentes (Francia), Algarve e Alentejo (Portugal), Eindhoven (Holanda) e Toscana (Italia); a Xunta de Galicia coa Rexión do Norte de Portugal, o Pays de la Loire e Bretaña (Francia), e coa rexión do Piamonte (Italia). (21) En efecto, con estas comunidades tamén xurdiron ás veces problemas, ou certas tensións, como cando o presidente da Xunta de Galicia e fundador do Partido Popular –un dato que non hai que esquecer neste exemplo– realiza viaxes oficiais a países conflictivos como Irán, Cuba e Libia. (22) Ó respecto cabe destaca-lo desexo de empresarios vascos de servir de “ponte de entrada” á UE para exportadores latinoamericanos. (23) Outro exemplo podería se-lo IMADE, que deseñou en 1998 e puxo en práctica un proxecto de promoción comercial (Internacionalización 2000), co apoio das cámaras de comercio de Madrid e o ICEX. No programa unha das áreas prioritarias é América Latina, e máis especificamente Mercosur, México e Chile. Ata ese ano de 1998, a escasa actividade internacional dos presidentes autonómicos reflectía, entre outras cousas, un escaso interese pola internacionalización da economía da comunidade de Madrid (Comercio Industria, Nº 30, Madrid, novembro de 2001). (24) Tal achegamento estivo favorecido polo mandato que a Conferencia de Rexións Periféricas e Marítimas de Europa deu ó presidente da Xunta, para analiza-las posibilidades de cooperación institucional e económica entre ambas entidades. (25) É un dos primeiros casos nos que unha unidade subestatal española asina un protocolo de cooperación cunha organización económica internacional. (26) Nas viaxes oficiais a América Latina, os presidentes son recibidos con frecuencia polas máximas autoridades nacionais, ás veces cun protocolo propio dun presidente de goberno nacional, o que ás veces pode provocar tensións coa Administración central. Un dos casos nos que as tensións se reproducen con máis asiduidade acontece nas viaxes do presidente Pujol, se ben nunca foron a maiores porque o xefe do goberno catalán recoñece a preeminencia da política exterior do Estado. (27) No País Vasco engádese ademais a clara intención de neutralizar unha imaxe negativa condicionada polo terrorismo de ETA. (28) Os datos de distribución xeográfica de cooperación descentralizada (CD) son menos precisos. En AIETI (2000:56) sinálase que en 1998, o 34% de toda a CD ía destinada a Ibero América, o que representaría preto de dous tercios da cooperación autonómica. (29) A excepción de Andalucía onde, se en 1999 América Latina era o principal destino da cooperación indirecta, para ese mesmo ano, a prioridade da cooperación directa foron os países da ribeira Sur do Mediterráneo, o que relegou a América Latina a un lugar secundario. |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
ÚLTIMA REVISIÓN: 04/04/2002
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
