Texturas Internacionais nº 3
A acción exterior das comunidades autónomas españolas en América Latina: Unha visión xeral |
| 1. Introducción |
|
O obxectivo deste capítulo é fundamental: ofrecer unha visión xeral da acción exterior das comunidades autónomas españolas en América Latina, a partir dos estudios de caso. O labor é difícil pola cantidade de información que hai que manexar, sistematizar e presentar de maneira sintética e comparativa. Un problema engadido é que cada estudio ten enfoques, alcances e niveis de profundidade distintos. Sen embargo, intentamos superar estes problemas sen optar por abarcar toda a riqueza dos estudios, senón máis ben incidindo nos aspectos máis relevantes, demos énfase á comparación e, cando foi posible, ofrécense exemplos que axuden a comprender mellor a análise(2). Este capítulo organízase en cinco apartados, un deles de conclusións. O primeiro, a Introducción, ten un dobre obxectivo: por un lado, presentar e aclarar algúns conceptos básicos que serán empregados no volume. Aínda que cada autor teña a súa visión particular, houbo suficiente consenso sobre estes termos. Polo outro, establece-lo contexto marcado por unha reflexión sobre a globalización e os seus efectos sobre os estados. O segundo apartado, tamén breve, explica o papel de España no mundo, e inclúe algunhas pinceladas sobre a súa política cara a América Latina. O núcleo do capítulo está formado polos apartados 3 e 4, que ofrecen visións de conxunto da acción exterior das comunidades autónomas desde a perspectiva das propias comunidades (3), e desde a dos países latinoamericanos (4). A organización interna destes apartados é similar. Comézase cuns perfís e a análise do marco xeral da proxección externa, para logo trata-las motivacións, os actores, os instrumentos e o impacto que teñen. Finalmente, o capítulo péchase cun apartado de conclusións. Previamente ó desenvolvemento das cuestións específicas da Introducción, cremos necesaria algunha precisión terminolóxica(3), que nos axude a delimitar adecuadamente o ámbito de traballo no que nos estamos movendo. Na nosa opinión, son varios os conceptos que debemos ter en conta nun libro que analiza a proxección exterior das comunidades autónomas: acción exterior, política exterior, relacións internacionais e paradiplomacia. Os tres primeiros son complementarios e constitúen unha gradación que iría desde o plano máis concreto (“acción exterior”), ó máis xeral (“relacións internacionais”). E así, entendemos por “acción exterior” (ou como sinala Carlsnaes, “accións de política exterior”), aquela que é levada a cabo por representantes gobernamentais en nome das súas comunidades soberanas [1987:69-70]. Arenal diferenciaba política exterior das relacións internacionais, ó definir á primeira como a capacidade dun estado para relacionarse con outro, e relacións internacionais, como o conxunto de relacións sociais que se producen entre estados, pero tamén entre outros actores da sociedade internacional, e entre estes e os estados [1987:19-20]. Hai un decenio aproximadamente xurdiu na literatura sobre relacións internacionais un novo concepto para referirse á participación das entidades subestatais nos asuntos internacionais. Duchacek (1990) denominouno “microdiplomacia” e Soldatos (1990) reformulouno co termo “paradiplomacia”; o seu uso está moi consolidado en Estados Unidos e en Canadá(4). Máis recentemente, en base ó desenvolvemento teórico e empírico existente, Cornago definiu paradiplomacia como: “A implicación de gobernos non centrais nas relacións internacionais, a través do establecemento de contactos permanentes ou ad hoc, con entidades públicas ou privadas, co propósito de promover asuntos socioeconómicos ou culturais, así como calquera outra dimensión externa das súas competencias constitucionais” [1999:40]. Sen entrar a polemizar sobre a validez deste concepto e a súa definición, o certo é que aínda non se consolidou como tal na ciencia política. Na nosa opinión, e tal e como o encontramos formulado, o propio termo implica un grao de elaboración previa dese tipo de “diplomacia” que, no caso específico das comunidades autónomas españolas, non se corresponde coa realidade, como se comprobará máis adiante. En definitiva, para este libro preferimos utiliza-lo termo de acción exterior, se ben cun sentido máis amplo que o proporcionado por Carlsnaes, ó incluír non só ós representantes gobernamentais das comunidades autónomas, senón tamén a aqueles outros actores que tamén teñen unha proxección internacional, e que se atopan, fundamentalmente, nas sociedades das respectivas rexións ou comunidades autónomas. Antes de analiza-la posición mundial de España, será importante incidir na influencia da globalización sobre os estados, porque esta reflexión permítenos enlazar coas consideracións en apartados posteriores sobre a acción exterior das comunidades autónomas en xeral, e máis especificamente en América Latina(5). Como punto de partida, convén sinalar que a evidencia do cambio global na vida internacional, e da transformación, mesmo, do concepto absoluto de soberanía por outro máis relativo, resulta innegable e isto favorece a emerxencia de novos suxeitos internacionais. Dunha comunidade internacional consistente en estados suxeitos a unha estructura de poder concentrada e xerarquizada, pasamos a unha comunidade interdependente e transnacional, con actores múltiples e difusos. Sen dúbida, a globalización pode contribuír a reduci-la capacidade do Estado de controlar eventos e procesos no seu propio territorio e aqueles que cruzan as súas fronteiras. Non é que esa capacidade algunha vez fora infinita, senón que un dos resultados da globalización é o reforzo de actores non estatais, especialmente as empresas transnacionais e das organizacións multilaterais, pero tamén de diversas organizacións cívicas e administracións descentralizadas, o que ocasiona a súa “intromisión” en espacios antes reservados ó Estado. A potenciación destes actores relaciónase coa democratización, a expansión das novas tecnoloxías de comunicación, e o predominio do paradigma neoliberal(6), unha ideoloxía que dá preferencia ó mercado como mecanismo de control social e busca limita-lo papel do Estado á súa mínima expresión. A onda democratizadora que se iniciou nos anos setenta, precisamente nos países ibéricos [Huntington, 1991], non só consiste en varias transicións políticas, senón tamén en esforzos por renova-las “democracias consolidadas”, no sentido de descentralización do poder, fomento da participación, mellora dos mecanismos de rendición de contas, etc. A emerxente “sociedade da información” [ver, por exemplo: Castells, 1995 e 2001; Cebrián, 2000] que as novas tecnoloxías fomentan, contribuíu a unha democratización das comunicacións (alomenos entre aqueles que dispoñen de acceso), que permite a organizacións non gobernamentais e grupos de cidadáns de a pé, ter unha influencia sen precedentes en diversos procesos mundiais. O caso das manifestacións ante a reunión da Organización Mundial de Comercio (OMC) en Seattle a finais de 1999 (que foi só unha de moitas en diversos foros multilaterais desde entón) é o exemplo máis elocuente disto, pero esta influencia privada tamén se exerceu moitas veces de maneira bastante menos pública. O marco ideolóxico do modelo neoliberal que prevalece desde principios dos anos oitenta –cun símbolo que podería ser “o home de Davos”– contribuíu tamén ó auxe de novos actores na escena internacional. En especial, pódense destaca-las empresas transnacionais que aumentaron a súa influencia nos últimos anos sobre diversos foros globais. Pero tamén á consolidación de organismos multilaterais (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, etc), cunhas políticas que inflúen no desempeño económico das nacións. Un último aspecto que reduciu en parte a capacidade dos estados é o proceso de supranacionalización. Parece que é na Unión Europea (UE) onde este proceso chegou máis lonxe, ata minorar substancialmente as competencias exclusivas dos estados membros, aínda que mesmo neste ámbito os gobernos manteñen o control sobre moitas competencias propias (i.e., política exterior, defensa, política interior, fluxos financeiros, etc) e poder de iniciativa. Noutro sentido, a globalización pode potenciar a algúns estados que son quen de manexala no seu beneficio. Por exemplo, a sociedade da información, na medida en que aumenta a capacidade dos recursos humanos dun país, pode mellora-la súa influencia. Ademais, como reacción á globalización, fomentáronse diversos procesos de rexionalización e integración que potencian a capacidade dos estados. En calquera caso, mesmo en países con gobernos escasamente eficaces, o Estado non desaparecerá, xa que aínda mantén o seu papel regulador e o seu control relativo sobre o uso da forza. Trátase máis ben dunha adaptación do seu papel ó novo contexto. Un resultado desta globalización, así como doutros procesos socioeconómicos e políticos, é unha reconsideración do concepto de soberanía que antano fundamentaba o monopolio dos estados. Como escribe Gurutz Jáuregui [2001:223]: “No mundo actual o protagonismo das relacións internacionais non é xa exclusivo dos estados, senón que corresponde a outros moitos entes, institucións e organizacións (intergobernamentais, non gobernamentais, infraestatais ou, mesmo, a entidades privadas de carácter mercantil, profesional, cultural, social, etc). Xunto á diplomacia, aparecen varias formas (global, interrexional, transfronteiriza, intermetropolitana, etc) de paradiplomacia cun suxeito que non é o Estado, e que son perfectamente compatibles coa diplomacia estatal. Como se deduce do anterior, a globalización é un fenómeno que afecta á inserción de tódolos actores no sistema internacional. Non é o único factor, pero é un elemento esóxeno moi relevante que, xunto con outros de carácter endóxeno (i.e., a situación económica, o desenvolvemento político, o activismo non gobernamental, etc), axudan a explicar cómo resulta esa inserción na práctica. |
|
|
|
Notas: (1) Os autores queren recoñece-la axuda prestada por Laurence Le Moing, asistente de investigación de AIETI, para a elaboración de varios cadros e uns textos preliminares. Ademais, débese sinalar que se incorporaron ideas procedentes de borradores anteriores, preparados por outros equipos do proxecto (por un lado, de Xulio Ríos e María Xosé Viqueira, e polo outro, de José Antonio Sanahuja). Agradecemos aquí este “apoio” indirecto. Os autores agradecen as suxestións de Anna Ayuso, Francesc Bayo, Karina Pacheco, Tomás Mallo, José Antonio Sanahuja, Carlos Romero e Catalina García, que contribuíron a mellora-lo texto tanto no seu estilo como no seu contido. Non obstante, os autores son os únicos responsables dos acertos e erros. Finalmente, agradecémo-la colaboración de José María Pérez Medina (MAP). (2) O capítulo tal vez non reflicta totalmente as opinións e perspectivas de tódalas persoas involucradas no proxecto, pero intentouse se-lo máis fiel posible porque este capítulo representa unha síntese do esforzo conxunto de moitas persoas. (3) Na literatura, cada vez máis numerosa, que versa acerca das comunidades autónomas, encontramos, á marxe do debate sobre niveis competenciais, unha cuestión, que nos atreveriamos a definir como inicial e sobre a que tampouco hai un acordo unánime. Trátase precisamente do propio termo co que definimos a estas entidades territoriais. Por exemplo, en Alemaña, Länder é o máis empregado, pero en España encontramos que se utilizan: “comunidade autónoma” (parece que provoca menos receos, salvo en aquelas con pretensións de forma-lo seu propio Estado); “rexións” (este termo pode producir confusión porque unha rexión –entendida esta como o espacio físico dunha comunidade autónoma– comprende á súa vez varias rexións); “gobernos descentralizados” (o problema reside aquí en que, desde algunhas administracións autonómicas, o seu uso implicaría un recoñecemento de que son máis concesións desde o goberno central que de dereitos históricos adquiridos); “entes federais” (pouco utilizado e motivaría recoñecer que España é un Estado federal, algo que polo momento non é certo). Simplemente, pretendemos deixar patente o problema que significa defini-la actual organización territorial de España. Neste capítulo utilizaremos algúns deses termos, sen pretender unha elección dun en concreto. (4) Sobre a “paradiplomacia”, tamén se pode consultar García Segura (1996:235-264), e Aldecoa & Keating (1999:3-6). (5) Para unha discusión máis ampla sobre a globalización, ver Rodrick, 1997, Beck, 1998 e Dickens, 1998. Con relación ós cambios no Estado, ver Staye, 1996. E moi especialmente o texto de Held et al. (1999), que está resumido en Internet (http://www.polity.co.uk/global/), e o libro de Sassen (1991). (6) O concepto de “neoliberalismo” que se adoita utilizar para falar deste paradigma parece ser unha ideoloxía menos articulada que algunhas recoñecidas, como o comunismo; moitos afirmarían sen pestanexar que son “de esquerdas”, pero ¿cantas persoas se consideran “neoliberais”? Sen embargo, as súas ideas, e a súa posta en práctica está moito máis estendida que aquelas hoxe en día. Por isto, os seus críticos consideran que este “pensamento único” é o responsable principal polo tipo de globalización, excluínte segundo eles, que prevalece no mundo. |
|
|
|
ÚLTIMA REVISIÓN: 04/04/2002
|
