Igadi na Rede / Texturas - A arquitectura autonómica de 1998

O goberno laborista incluíu no discurso da Coroa da primeira lexislatura na que ía gozar da esmagadora maioría obtida nas eleccións de maio de 1997 a intención de proceder aos plebiscitos e á lexislación encamiñados á devolution de poderes a Escocia e o País de Gales. O motivo táctico do partido laborista para favorecer certa autonomía nesas dúas nacións do Reino Unido (o temor á presión en continuo aumento desde a década de 1960 dos partidos nacionalistas, e sobre todo do SNP en Escocia, que podía facerlle perder os votos escoceses que necesita sen remedio para gobernar en Londres) non parece que lle dese desta vez moita urxencia á inclusión do proxecto xa na primeira lexislatura do novo Parlamento. Tal vez fose para encaixalos nun proxecto de reforma constitucional do que forman parte tamén, nesta mesma primeira fase, a reforma da Cámara dos Lores, a institución dun alcalde electo do Gran Londres e as primeiras cuñas do sistema de representación proporcional, difícil de impor no Parlamento de Westminster, pero máis fácil nas novas Asembleas, por seren novas, e nas eleccións de deputados europeos, que non provocan grande interese político.

Os plebiscitos, o 11 de setembro de 1997 en Escocia e o 18 no País de Gales, deron resultados bastante convincentes en Escocia e moito menos en Gales. Cunha participación do 60,4 por cento en Escocia, votou a favor dun Parlamento Escocés o 74,3 por cento. Había unha segunda pregunta, a de se o Parlamento habería de ter poderes fiscais, e a resposta foi afirmativa nun 63,5 por cento. No País de Gales a participación foi bastante menor: o 50,3 dos electores. Pronunciouse a favor dunha Asemblea Galesa o 50,12 por cento. Non había pregunta sobre poderes fiscais (a Asemblea de Gales non os vai ter).

Aberto o camiño cos plebiscitos, promulgáronse as leis en 1998, o 31 de xullo a do País de Gales e o 19 de novembro a da Escocia. Son leis ordinarias do Parlamento de Westminster. Non existindo constitución escrita non hai tampouco ningún requisito nin nome especial para as disposicións de alcance constitucional como son estas. Recoñeceuse, con todo, o seu carácter especial en iren precedidas de plebiscitos. Levan nomes pouco expresivos: Government of Wales Act 1998 e Scotland Act 1998. Incluso podería pensarse, polo nome, que é máis importante ou substancial a de Gales, pero non é así, nin moito menos. O mesmo podería pensarse pola extensión, xa que a de Gales ten un volume moito máis respectábel cá de Escocia. E calquera das dúas e moito máis extensa ca ningún dos Estatutos da lexislación española.

Convén sinalar a diferente natureza xurídica destas leis e a do instrumento en que asenta a outra autonomía, a do Parlamento de Stormont restaurado no Ulster. Trátase nesoutro caso dun Acordo (o chamado do Venres Santo), no que son parte, ademais das comunidades e partidos interesados, dous gobernos, o do Reino Unido e o da República de Irlanda, o que lle dá unha dimensión internacional que non teñen as outras autonomías.

Non hai exposición de motivos nin declaración de principios políticos. A linguaxe é de ton administrativo, mesmo cando se trata de cesión de parcelas do poder lexislativo. O termo devolution, que estaría mal traducido por “devolución”, é tamén moi administrativo; trátase de cesión ou transferencia, que non supón que quen a recibe tivese xa noutro tempo o que agora se lle dá. De certo que non ten o carácter radical de “autonomía”, pois non recoñece a espontaneidade do titular desta e insiste máis na iniciativa do cedente, que é a Raíña en Parlamento, é dicir o poder central do Reino Unido. Aínda así, utilízase pouco ese termo nestas leis; case exclusivamente nos anexos ao tratar do aspecto técnico das transferencias e dos conflictos que poidan xurdir a ese respecto.

Hai que ter en conta, en primeiro lugar, que non naceron, coma na transición española, coa negociación e a fluidez, aínda que fose relativa, dun fenómeno constituínte ou semiconstituínte. Non son de Nova Planta. Non se trata de “café para todos”. Iso explica por qué non hai transferencias de poder –polo de agora– a Cornualla, ou ao Norte da Inglaterra, ou a Inglaterra sen máis. Non se está reordenando a armazón constitucional do Reino Unido, senón atendendo a casos moi concretos de descentralización en resposta a unha situación político-electoral e sen referencias explícitas a dereitos históricos ou doutro tipo. A técnica xurídica anglosaxona préstase admirablemente a ese enfoque. E estes textos son unha boa mostra desa técnica.

No institucional, o obxecto principal das dúas leis é a creación dunha Asemblea electa nas respectivas nacións. Non hai que esquecer que as dúas nacionalidades, e sobre todo Escocia, tiñan xa un grao considerable de separación administrativa. Boa parte das funcións de goberno corresponden ao Secretario de Estado para Escocia, que é un Ministro do Gabinete do Reino Unido e responde só ante o Parlamento de Westminster. Iso non era moi democrático nin tampouco práctico, xa que o tempo e as oportunidades de escrutinio parlamentario dos asuntos escoceses eran moi limitados no atarefado Parlamento de Westminster. Unha situación semellante é a do País de Gales, aínda que o Secretario de Estado para Gales é de creación máis recente e ten menos competencias que o de Escocia. A preocupación democrática máis importante en Gales é a da proliferación de entidades paraestatais (os quangos), con atribucións importantes e integradas por designación administrativa. Transformar os quangos, suprimilos ou facelos responder ante a Asemblea é un dos aspectos que puideron facer máis atractiva e necesaria a devolution no País de Gales. E a esa tarefa está dedicado gran parte do texto legal, que por iso é moito máis extenso que o de Escocia.

Hai diferencias entre as dúas asembleas. A da Escocia chámase Parlamento Escocés, a do País de Gales, Asemblea Nacional Galesa (Cynulliad Cenedlaethol Cymraeg). A diferencia vai alén do nome: o Parlamento ten poder lexislativo nas materias da súa competencia; a Asemblea non ten máis que poder regulamentario (secondary legislation, como se di na técnica lexislativa). E probabelmente se pensou tamén que os poderes fiscais –aínda que ben limitados– configuran a idea dun Parlamento.

Existe un poder executivo nos dous casos. Pero tamén aquí hai diferencias. O de Escocia é un Comité Executivo, presidido por un Ministro Principal (First Minister, para distinguilo do Prime Minister do Reino Unido), nomeado pola Raíña en condicións semellantes ás do Reino Unido. No País de Gales non se fala dun executivo, coma en Escocia, senón que simplemente se di que a Asemblea terá un Primeiro Secretario (Prif Ysgrifennyd y Cynulliad) que nomeará os Secretarios (Ysgrifennyddion y Cynulliad).

Seguirán existindo os Secretarios de Estado para Escocia e para o País de Gales no Goberno do Reino Unido. A representación dos intereses das dúas nacionalidades a nivel do Reino Unido segue correspondéndolles. E tamén o inicio da lexislación reservada ao Parlamento de Westminster, no caso de Escocia, e de practicamente toda a lexislación “primaria” no caso galés.

O cumio desta arquitectura constitucional será o chamado Concello das Illas, no que participarán tamén o Parlamento de Stormont, restaurado en Irlanda do Norte (fora suprimido en 1972) e o Goberno da República do Eire.

As eleccións para as novas asembleas faranse cunha combinación do tradicional sistema de maioría simple e o de representación proporcional. Haberá un deputado por distrito –o candidato que gañe por maioría simple– e deputados “adicionais” por cada rexión, electos por un sistema de listas de partido. Esas rexións son as mesmas que se crearon para as eleccións ao Parlamento Europeo. Despois das primeiras eleccións, as seguintes celebraranse cada catro anos, no primeiro xoves do mes de maio.

A cuestión de cómo ha de seguir existindo a representación de Escocia no Parlamento do Reino Unido resolveuse estipulando que, polo de agora, seguirá habendo o mesmo número de distritos electorais en Escocia nas eleccións xerais, pero no futuro poderá variar, e dispondo que queda sen efecto a disposición da Lei Electoral que prescribía que non poderá haber menos de 71 deses distritos en Escocia. É un problema que non se presenta no caso de Gales, porque a Asemblea non ten poder lexislativo.

As competencias varían entre Escocia e o País de Gales, e tamén o sistema de fixalas. En Escocia, seguramente por tratarse dun Parlamento, parece como se se partise de que este vai ter pleno poder lexislativo e, por iso, non se enumeran positivamente as competencias, senón as materias reservadas, que son moitas e ocupan a maior parte do articulado da Lei. Resumindo, e a grandes trazos, son as de asuntos constitucionais, exteriores, defensa, estabilidade do sistema fiscal, económico e monetario, mercados comúns, emprego, seguridade social, regulamentación de certas profesións, regulamentación do transporte, e lexislación sobre igualdade de dereitos. Declárase expresamente que o Parlamento Escocés poderá debater todos os asuntos, incluso os que están reservados ao do Reino Unido.

En Gales prevese a transferencia de poderes nas esferas que agora dependen do Secretario de Estado, co que se exclúe o poder lexislativo, pero non o regulamentario, e dedícase moita atención a regular con detalle a reorganización dos “quangos”. O Secretario de Estado representará ao País no Gabinete, oirá sempre a opinión da Asemblea, pero non estará obrigado a seguila. Na administración e regulamentación concreta das materias que ata agora tiña atribuídas o Secretario é onde ten competencia a Asemblea. Trátase de esferas coma as da agricultura, o desenvolvemento económico, a industria, a ordenación viaria, o ambiente, a sanidade, a vivenda, a administración local, o urbanismo e a ordenación do territorio, o transporte, os servicios sociais, o turismo, a educación e a cultura, e a lingua galesa.

Os poderes impositivos fiscais do Parlamento escocés limítanse a poder aumentar, chegando a 3 peniques máis por libra, o tipo do imposto sobre a renda. A Asemblea de Gales non ten poderes fiscais. A masa dos recursos financeiros das dúas autonomías virá, como agora, dunha transferencia en bloque procedente da facenda do Reino Unido. A distribución deses recursos correspóndelle ao Parlamento e á Asemblea. O Parlamento escocés controlará tamén as finanzas da administración local no seu territorio.

Os conflictos sobre competencias e as impugnacións de decisións ou lexislación ultra vires tramitaranse nos tribunais ordinarios, con certas peculiaridades de procedemento, sobre todo no caso de Escocia, onde o sistema xudicial é distinto do inglés. Poden exercitar a acción as autoridades ou os particulares.