  Tempo Exterior nº 3 segunda época - xullo/decembro 2001
Resume - Resumen - Abstract |
| La cooperación transfronteriza en la frontera pirenaica: un largo camino hacia su consolidación |
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Joaquim Llimona i Balcells |
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Introducción A partir de la década de los sesenta, y de un modo progresivo, la cooperación transfronteriza en Europa ha ido ganando una especial relevancia y significado. Esto se explica porque existe una clara coincidencia de objetivos con el proceso de integración europea. En efecto, si la Unión europea se orienta hacia la desaparición de las fronteras, en un ámbito geográfico cada vez más amplio, éste es también el primer gran objetivo de la cooperación transfronteriza: superar el efecto barrera de la frontera y establecer vínculos entre dos poblaciones y dos territorios que han sido separados artificialmente. Además, la cooperación permite cubrir un conjunto de déficits de los territorios fronterizos, y ahí hay que ver otra razón que explica su eclosión. En este esfuerzo de supresión de las fronteras, las regiones fronterizas son un aliado de primer orden de la Unión europea. En determinados aspectos, un aliado más entusiasta y práctico que los propios Estados. La existencia de un mercado interior que supone la desaparición de las fronteras interiores para la circulación de personas, mercancías, capitales y servicios hace que las comunidades vecinas se vuelvan la una hacia la otra y colaboren estrechamente en la atención de las necesidades, en muchos casos comunes, de sus ciudadanos. Por otro lado, la cooperación interregional constituye un factor decisivo para el desarrollo económico de las regiones europeas. En una Unión en la que la apertura de los espacios políticos y la ampliación de los espacios económicos es una constante, los actores regionales se ven en la necesidad de articular una presencia y una colaboración con otras regiones europeas en las materias ligadas a su desarrollo económico en que son internamente competentes, tales como el fomento de sus empresas, la revitalización de su mundo rural, la configuración de redes de transporte, la ordenación del territorio, el medio ambiente, etc. En definitiva, el proceso de integración europea confiere a las regiones que han sido divididas por una frontera, la oportunidad -y en cierto sentido también la obligación- de recuperar y revitalizar los vínculos entre ellas. Además, la cooperación transfronteriza constituye también un elemento enormemente valioso para el acercamiento entre los pueblos europeos. La cooperación transfronteriza se explica también como consecuencia de la descentralización territorial impuesta por la extensión de las tareas del Estado y la imposibilidad de atenderlas todas de un modo adecuado. A menudo, los asuntos que son objeto de la cooperación transfronteriza resultan ajenos a los intereses y competencias de los órganos estatales, que pueden incluso no contar con la experiencia y la preparación necesarios. Si añadimos a esto la constatación de la aparición de fenómenos nuevos, que relativizan el papel de algunas fronteras (cuestiones medioambientales -la contaminación no conoce fronteras-, y de ordenación del territorio), es fácil comprender los intentos de configurar la cooperación transfronteriza como una competencia implícita de las entidades territoriales. Este conjunto de potencialidades que ofrece la cooperación transfronteriza explica que las instituciones de la Unión europea y, en cierto modo, el Consejo de Europa, recojan y potencien su desarrollo para mejorar las fronteras exteriores de la Unión. Nos referimos al espacio de cooperación que representa la frontera común con Rusia, o la importancia estratégica de la Cuenca mediterránea en el marco de la cooperación interregional (a través del mar) y de las regiones árticas en el marco de la cooperación transfonteriza. En definitiva, la extensión e importancia que adquiere la cooperación transfronteriza e interregional en el continente europeo, promovida desde las propias instituciones europeas, y unida a los procesos de regionalización que viven muchos estados del continente, son factores que inciden en este importante desarrollo de las acciones de cooperación transfronteriza e interregional en Europa. En España, la cooperación transfronteriza está mucho menos desarrollada que en otros Estados europeos, principalmente los del centro y el norte de Europa. Como en Portugal, la cooperación no ha podido desarrollarse con plenitud hasta los años ochenta después de los cambios políticos que condujeron al establecimiento de sistemas democráticos y a la adhesión a las Comunidades Europeas. Sin duda, este último factor reciente, que explica esta tradición más breve, ha impulsado y favorecido estas relaciones, al tiempo que las han hecho más necesarias. En cualquier caso, y pese a este relativo retraso, resulta evidente que las acciones de cooperación transfronteriza e interregional de las Comunidades Autónomas españolas desde el final de la década de los ochenta hasta la actualidad han experimentado un desarrollo muy importante. La importancia de las competencias que tienen transferidas, la extensión de su espacio fronterizo con Portugal y con Francia, y su proyección sobre la Cuenca Mediterránea y el Eje Atlántico son algunos de los factores que determinan la necesidad y la posibilidad de las CCAA españolas de jugar un papel importante en el desarrollo de la cooperación transfronteriza e interregional en Europa. Hasta el momento, este desarrollo se ha producido en un contexto jurídico poco definido. La dimensión que ha adquirido esta cooperación exige un marco jurídico estable no sólo a nivel estatal, sino principalmente, tal como viene reclamándose por parte de los diferentes actores, a nivel europeo. A partir de la experiencia en la frontera hispanofrancesa, en este artículo reivindicamos la articulación de un marco jurídico adecuado para la cooperación transfronteriza, que permita su desarrollo con la debida seguridad jurídica.
En la frontera pirenaica, fijada convencionalmente en 1659 por el Tratado de los Pirineos, las acciones de cooperación se han llevado a cabo desde una época muy remota. No obstante, se trataba de una cooperación de facto, fragmentada, tributaria en gran parte del estado de las relaciones entre los dos Estados y carente de cualquier tipo de institucionalización. Ya en épocas más recientes, y a pesar de la falta de instrumentos jurídicos, la cooperación transpirenaica ha tenido un desarrollo no desdeñable. Las iniciativas de los últimos veinte años responden a un planteamiento de base: transformar los Pirineos en un eje de articulación de las relaciones entre España y Francia. La Generalitat de Catalunya ha otorgado siempre una clara prioridad a la cooperación transfronteriza en su política de proyección exterior. Los esfuerzos en materia de cooperación transfronteriza han desembocado en una serie de resultados prácticos, de proyectos concretos en los campos de la economía, la cultura, las comunicaciones, las infraestructuras, el medio ambiente, y la investigación entre otros. Ha sido un camino largo y a veces tortuoso, pero que ha generado éxitos innegables como la creación de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos (1983), y más adelante de la Euroregión (1991), o la firma del tratado hispanofrancés de cooperación transfronteriza de Bayona (1995), largamente reclamado por Catalunya. Como paradigma, y punto de partida, en 1983 nacía una nueva estructura de cooperación: la Comunidad de Trabajo de los Pirineos, a partir de un protocolo firmado en Burdeos entre las Comunidades Autónomas de Euskadi, Navarra, Aragón y Catalunya; las regiones francesas de Aquitania, Midi-Pyrénées y Languedoc-Roussillon; y por último, el Estado de Andorra. La Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP) es un organismo interregional de cooperación transfronteriza inspirado en las organizaciones de naturaleza similar existentes en los Alpes desde los años setenta. Cabe destacar que la constitución de este organismo es anterior a la propia entrada de España en las Comunidades Europeas, en el año 1986. Como comunidad de regiones fronterizas montañosas, la finalidad de la CTP es paliar de manera conjunta los problemas derivados de esta condición: marginación, despoblamiento, difícil accessibilidad, fragilidad ecológica, etc., y muy particularmente el carácter de barrera de la cordillera pirenaica. A principios de la década de los noventa, se firmaron dos acuerdos de cooperación tripartita entre Euskadi, Navarra y Aquitania, por un lado; y entre Catalunya y las regiones francesas de Languedoc-Roussillon y Midi-Pyrénees, por otro. Ésta ultima Euroregión, también llamada Euroregión mediterránea, nace formalmente el 19 de octubre de 1991, como resultado de la firma de la Carta de la Euroregión en Perpinyà, por parte de los presidentes de las tres regiones. La Euroregión encuentra sus bases en una sólida experiencia de cooperación previa, iniciada también antes del ingreso de España en las Comunidades Europeas. La Euroregión ha hecho suya una fórmula de cooperación existente en otras zonas fronterizas del continente, basada en los intereses comunes, la afinidad cultural, y la proximidad geográfica. Esta asociación se crea en un contexto en que la supresión de las fronteras da una nueva dimensión a las regiones periféricas y les abre nuevas posibilidades de actuación. Más que como una "asociación regional", la Euroregión se autodefine como un "marco de cooperación interregional y transfronteriza" destinado a impulsar proyectos e intercambios no solamente entre los tres gobiernos regionales sino también entre el conjunto de entidades locales, instituciones académicas y actores económicos, sociales y culturales de la "macroregión". De hecho, un indicador clave de su éxito es precisamente la implicación de los actores de las tres regiones en el esfuerzo conjunto de cooperación. Más allá de este conjunto de acuerdos regionales, no podemos olvidar los esfuerzos desarrollados por las entidades locales, entre los cuales podemos señalar, sin ánimo de exhaustividad, la Asociación Internacional Túnel de Salau, la Asociación Llívia-Estavar, la Asociación Albera Viva, o la Asociación Cap de Creus-Cap de Sant Vicenç. Desde la profunda convicción que la cooperación con otras regiones es una prioridad ineludible de las regiones fronterizas, Catalunya participa activamente desde 1986 en la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas, una asociación nacida quince años antes con el objetivo de defender los intereses de las regiones fronterizas en el ámbito de la Unión europea. El balance es sin duda positivo, y se inscribe en un doble nivel. A nivel de proyectos concretos, se han desarrollado acciones en los ámbitos más dispares: infraestructuras, cultura, enseñanza, trabajo, medio ambiente, relaciones empresariales, etc. A un nivel más intangible, pero no por ello menos decisivo e importante, se ha impuesto un clima de diálogo y cooperación que sustituye a una cierta confrontación detectada en el pasado.
La cooperación transfronteriza entre entidades territoriales constituye una realidad que ha precedido a la asunción del fenómeno por parte de los ordenamientos jurídicos generales. Las fronteras, establecidas como separación entre estados, no han podido evitar la presencia de intereses comunes entre las colectividades de uno y otro lado. Ante la falta de instrumentos jurídicos, han debido buscarse vías alternativas para llevar a cabo una cooperación efectiva. Algunos organismos han optado por fundamentos (estructuras y organizaciones) basadas en leyes y disposiciones nacionales. Otros han buscado soluciones en el derecho privado, o bien otros mecanismos como la legalización en el derecho interno de un solo estado, la duplicidad de personalidad jurídica, los hermanamientos entre ciudades, etc. La falta de estatuto jurídico conlleva una serie de problemas prácticos para las organizaciones estables de cooperación, que se manifiestan sobretodo a la hora de pasar a la acción. Entre estas dificultades, cabe destacar que estas organizaciones no pueden responder como tales a las ayudas y subvenciones de la UE (por ejemplo, la iniciativa Interreg de cooperación transfronteriza), y tampoco pueden beneficiarse de los derechos ligados a la personalidad jurídica (especialmente en materia de contratación de personal y equipamientos). El convenio-marco del Consejo de Europa sobre cooperación transfronteriza de las entidades o autoridades territoriales, adoptado en Madrid en 1980, es el primer instrumento jurídico que proporciona una cierta cobertura a las actividades de cooperación transfronteriza. De todos modos, el Convenio no tiene carácter obligatorio, y no se reconoce el derecho de las entidades territoriales a concluir acuerdos de cooperación entre ellas. Al mismo tiempo, los estados conservan la facultad de subordinar la aplicación del Convenio a la conclusión de acuerdos interestatales, siempre con un respeto absoluto del derecho interno de las partes contratantes. Esta facultada ha sido utilizada por Francia, España e Italia. De este modo, y en cumplimiento de esta previsión, a lo largo de la década de los noventa se han firmado tres acuerdos interestatales entre Francia e Italia (26 de noviembre de 1993), entre Francia y España (Tratado de Bayona, 10 de marzo de 1995) y entre Francia, Alemania, Luxemburgo y Suiza (Tratado de Karlsruhe, 23 de enero de 1996). A nivel de la frontera hispanofrancesa, el Tratado de Bayona marca sin duda un punto de inflexión importante en el debate sobre el estatuto jurídico de los organismos de cooperación transpirenaicos. Por encima de todo, constituye un viraje determinante en la concreción jurídica de la percepción de los gobiernos francés y español con relación a la cooperación transfronteriza. El Tratado permite a las entidades territoriales transfronterizas establecer convenios para llevar a cabo operaciones concretas de cooperación, en el ámbito de sus competencias, y pone a disposición de las entidades territoriales una serie de instrumentos jurídicos de derecho público para facilitar la cooperación entre ellas. El principal punto débil del Tratado, denunciado de manera reiterada por las Comunidades autónomas pirenaicas, es que no proporciona una solución definitiva a la falta de personalidad jurídica de los organismos permanentes de cooperación transfronteriza ya existentes (Euroregión, CTP, Protocolo de Cooperación Euskadi-Aquitania-Navarra). La gran expectación generada por el Tratado en el momento de su entrada en vigor, que se retrasó hasta 1997, ha ido evolucionando hacia un cierto escepticismo. Algunas voces han criticado sus deficiencias e incluso han solicitado una revisión del Tratado, con el fin de contemplar la extensión del Tratado al Principado de Andorra, o la previsión de figuras más avanzadas como la "agrupación local de cooperación transfronteriza" según la fórmula establecida en el Tratado de Karlsruhe. Ni la administración central española ni la francesa han mostrado un gran interés en desarrollar sus previsiones, y por otra parte, la crisis abierta entre las regiones fronterizas francesas no ha ayudado tampoco a su aplicación. En cualquier caso, se han ido desarrollando algunas iniciativas destacables al amparo del Tratado. Así, el día 23 de diciembre de 1997, los alcaldes de las ciudades de Hendaya, Irún y Hondarribia aprobaron la constitución de la primera estructura creada en aplicación del Tratado de Bayona: el consorcio transfronterizo Bidasoa-Txingudi. En el marco de la CTP, se está gestando la constitución de un consorcio, en el marco del Tratado de Bayona, que facilite la ejecución de los proyectos y la gestión de los servicios de interés común que se deriven de la actividad de la CTP. Esta no es ni la solución ideal ni el estadio final de la evolución de la CTP, pero en estos momentos se configura como la mejor opción en el marco jurídico actual. Sin duda, facilitará el funcionamiento y la gestión diaria del trabajo desarrollado por la CTP, al permitirle beneficiarse de los derechos inherentes a la personalidad jurídica (especialmente en materia presupuestaria y régimen de contratación). Por otro lado, el consorcio facilitará también el acceso a las subvenciones y ayudas de la UE y en particular a los fondos de la iniciativa INTERREG de cooperación transfronteriza.
Las instancias comunitarias han tardado mucho tiempo en reconocer la importancia de la cooperación transfronteriza, y en plasmarla en medidas concretas. Cuando lo han hecho, básicamente a través de la iniciativa comunitaria INTERREG de cooperación transfronteriza, la falta de un marco jurídico adecuado ha dificultado su operatividad. Siendo, como hemos visto, la cooperación transfronteriza e interregional dos fenómenos muy extendidos en Europa de gran importancia para el desarrollo regional, y a la vez, para la profundización del proceso de integración europea, el marco jurídico en el que se desarrollan es todavía muy incompleto. En clara contradicción con estos planteamientos, en el ámbito de la UE todavía no se ha configurado un instrumento jurídico específico para la cooperación transfronteriza. Los esfuerzos que desarrollan en este ámbito las regiones fronterizas van -como hemos visto- en la misma dirección que los objetivos de la integración europea. Y esto es especialmente cierto en una frontera como la nuestra, donde a pesar de los vínculos culturales e históricos, el nivel de relación e intercambios se encuentra todavía lejos del que se da en otras fronteras. Esta dimensión nos legitima para ser más exigentes con la UE y los propios Estados, y reclamar que se rompa la contradicción entre un marco de integración europea deseado e impulsado por los estados, y que pasa por la desaparición de las fronteras, y la ausencia de reconocimiento y tutela de una actividad que impulsamos las entidades territoriales y que supone una clara contribución a este proceso. Para romper esta paradoja, satisfacer las exigencias de seguridad jurídica y encontrar unas pautas comunes de funcionamiento que faciliten el desarrollo de estas prácticas de cooperación, resulta imprescindible disponer de un marco jurídico estable, no sólo a nivel estatal sino principalmente a nivel europeo. Con este objetivo, las regiones continuaremos reivindicando la creación de un instrumento jurídico a nivel comunitario que facilite la cooperación transfronteriza. Es una cuestión de gran transcendencia si queremos realmente que Europa se convierta en un espacio de cooperación en el nivel regional.
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ÚLTIMA REVISIÓN: 11/12/2001
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