Tempo Exterior nº 3 segunda época - xullo/decembro 2001 Resume - Resumen - Abstract

La cooperació transfronterera a la frontera pirinenca: un llarg camí cap la seva consolidació

Joaquim Llimona i Balcells

A partir de la dècada dels seixanta, i d'una manera progressiva, la cooperació transfronterera a Europa ha anat guanyant una rellevància i significat especials. Això s'explica perquè hi ha una clara coincidència d'objectius amb el procés d'integració europea. En efecte, si la Unió Europea s'orienta cap la desaparició de les fronteres, en un àmbit geogràfic cada vegada més ampli, aquest és també el primer gran objectiu de la cooperació transfronterera: superar l'efecte barrera de la frontera i establir vincles entre dues poblacions i dos territoris que han estat separats artificialment. A més, la cooperació permet de cobrir un conjunt de dèficits dels territoris fronterers, que és una altra raó que n’explica l’eclosió. En aquest esforç de supressió de les fronteres, les regions frontereres són un aliat de primer ordre de la Unió Europea. En determinats aspectes, un aliat més entusiasta i pràctic que els mateixos estats. L'existència d'un mercat interior que suposa la desaparició de les fronteres interiors per a la circulació de persones, mercaderies, capitals i serveis fa que les comunitats veïnes es girin les unes cap a les altres i col·laborin estretament en l'atenció de les necessitats, en molts casos comunes, dels seus ciutadans. D'altra banda, la cooperació interregional constitueix un factor decisiu per al desenvolupament econòmic de les regions europees. En una Unió en la qual l'obertura dels espais polítics i l'ampliació dels espais econòmics és una constant, els actors regionals es veuen en la necessitat d'articular una presència i una col·laboració amb altres regions europees en les matèries lligades al seu desenvolupament econòmic en què són internament competents, com ara el foment de les seves empreses, la revitalització del seu món rural, la configuració de xarxes de transport, l'ordenació del territori, el medi ambient, etc. En definitiva, el procés d'integració europea confereix a les regions que han estat dividides per una frontera, l'oportunitat —i en cert sentit també l'obligació— de recuperar i revitalitzar-ne els vincles. A més, la cooperació transfronterera constitueix també un element enormement valuós per a l'acostament entre els pobles europeus. La cooperació transfronterera s'explica també com a conseqüència de la descentralització territorial imposada per l'extensió de les tasques de l'Estat i la impossibilitat d'atendre-les totes d'una manera adequada. Sovint, els assumptes que són objecte de la cooperació transfronterera resulten aliens als interessos i competències dels òrgans estatals, que poden fins i tot no comptar amb l'experiència i la preparació necessàries. Si hi afegim la constatació de l'aparició de fenòmens nous, que relativitzen el paper d'algunes fronteres (qüestions mediambientals —la contaminació no coneix fronteres— i d'ordenació del territori), és fàcil comprendre els intents de configurar la cooperació transfronterera com una competència implícita de les entitats territorials. Aquest conjunt de potencialitats que ofereix la cooperació transfronterera explica que les institucions de la Unió Europea i, en certa manera, el Consell d'Europa, recullin i potenciïn el seu desenvolupament per millorar les fronteres exteriors de la Unió. Ens referim a l'espai de cooperació que representa la frontera comuna amb Rússia, o la importància estratègica de la conca mediterrània en el marc de la cooperació interregional (a través del mar) i de les regions àrtiques en el marc de la cooperació transfronterera. En definitiva, l'extensió i la importància que adquireix la cooperació transfronterera i interregional al continent europeu, promoguda des de les mateixes institucions europees, i unida als processos de regionalització que viuen molts estats del continent, són factors que incideixen en aquest important desenvolupament de les accions de cooperació transfronterera i interregional a Europa. A Espanya, la cooperació transfronterera està molt menys desenvolupada que en altres estats europeus, principalment els del centre i el nord d'Europa. Com a Portugal, la cooperació no ha pogut desenvolupar-se amb plenitud fins als anys vuitanta, després dels canvis polítics que van conduir a l'establiment de sistemes democràtics i a l'adhesió a les Comunitats Europees. Sens dubte, aquest últim factor recent, que explica aquesta tradició més breu, ha impulsat i afavorit aquestes relacions i, alhora, les han fet més necessàries. En qualsevol cas, i malgrat aquest retard relatiu, resulta evident que les accions de cooperació transfronterera i interregional de les comunitats autònomes espanyoles des del final de la dècada dels vuitanta fins ara han experimentat un desenvolupament molt important. La importància de les competències que tenen transferides, l'extensió del seu espai fronterer amb Portugal i amb França i la seva projecció sobre la conca mediterrània i l'eix atlàntic són alguns dels factors que determinen la necessitat i la possibilitat de les comunitats autònomes espanyoles de tenir un paper important en el desenvolupament de la cooperació transfronterera i interregional a Europa. Fins ara, aquest desenvolupament s'ha produït en un context jurídic poc definit. La dimensió que ha adquirit aquesta cooperació exigeix un marc jurídic estable no solament a escala estatal, sinó principalment, tal com els diferents actors reclamen, a escala europea. A partir de l'experiència a la frontera hispanofrancesa, en aquest article reivindiquem l'articulació d'un marc jurídic adequat per a la cooperació transfronterera que en permeti el desenvolupament amb la seguretat jurídica oportuna. L'experiència a la frontera hispanofrancesa A la frontera pirinenca, fixada convencionalment el 1659 pel Tractat dels Pirineus, les accions de cooperació s'han dut a terme des d'una època molt remota. Tanmateix, es tractava d'una cooperació de facto, fragmentada, tributària en gran part de la situació de les relacions entre els dos estats i mancada de qualsevol tipus d'institucionalització. Ja en èpoques més recents, i malgrat la falta d'instruments jurídics, la cooperació transpirinenca ha tingut un desenvolupament considerable. Les iniciatives dels últims vint anys responen a un plantejament de base: transformar els Pirineus en un eix d'articulació de les relacions entre Espanya i França. La Generalitat de Catalunya ha atorgat sempre una clara prioritat a la cooperació transfronterera en la seva política de projecció exterior. Els esforços en matèria de cooperació transfronterera han emmenat a una sèrie de resultats pràctics de projectes concrets en els camps de l'economia, la cultura, les comunicacions, les infraestructures, el medi ambient i la investigació, entre d’altres. Ha estat un camí llarg i de vegades tortuós, però que ha generat èxits innegables com la creació de la Comunitat de Treball dels Pirineus (1983) i, més endavant, de l'Euroregió (1991), o la firma del tractat hispanofrancès de cooperació transfronterera de Baiona (1995), reclamat llargament per Catalunya. Com a paradigma, i punt de partida, el 1983 naixia una nova estructura de cooperació, la Comunitat de Treball dels Pirineus, a partir d'un protocol firmat a Bordeus entre les comunitats autònomes d'Euskadi, Navarra, Aragó i Catalunya; les regions franceses d'Aquitània, Migdia-Pirineus i Llenguadoc-Rosselló, i finalment, l'Estat d'Andorra. La Comunitat de Treball dels Pirineus (CTP) és un organisme interregional de cooperació transfronterera inspirat en les organitzacions de naturalesa similar existents als Alps des dels anys setanta. Cal destacar que la constitució d'aquest organisme és anterior a l’entrada d'Espanya a les Comunitats Europees, l'any 1986. Com a comunitat de regions frontereres muntanyoses, la finalitat de la CTP és pal·liar de manera conjunta els problemes derivats d'aquesta condició: marginació, despoblament, difícil accessibilitat, fragilitat ecològica, etc., i molt particularment el caràcter de barrera de la serralada pirinenca. A començaments de la dècada dels noranta, es van firmar dos acords de cooperació tripartida entre Euskadi, Navarra i Aquitània, d'una banda, i entre Catalunya i les regions franceses de Llenguadoc-Rosselló i Migdia-Pirineus, d’una altra. Aquesta darrera Euroregió, també anomenada Euroregió mediterrània, neix formalment el 19 d'octubre de 1991 com a resultat de la firma de la Carta de l'Euroregió a Perpinyà per part dels presidents de les tres regions. L'Euroregió recolza sobre una sòlida experiència de cooperació prèvia, iniciada també abans de l'ingrés d'Espanya a les Comunitats Europees. L'Euroregió s’ha fet seva una fórmula de cooperació existent en altres zones frontereres del continent, basada en els interessos comuns, l'afinitat cultural i la proximitat geogràfica. Aquesta associació es crea en un context en què la supressió de les fronteres dóna una nova dimensió a les regions perifèriques i els obre noves possibilitats d'actuació. Més que no pas com una "associació regional", l'Euroregió s'autodefineix com un "marc de cooperació interregional i transfronterera" destinat a impulsar projectes i intercanvis no solament entre els tres governs regionals, sinó també entre el conjunt d'entitats locals, institucions acadèmiques i actors econòmics, socials i culturals de la "macroregió". De fet, un indicador clau del seu èxit és precisament la implicació dels actors de les tres regions en l'esforç conjunt de cooperació. Més enllà d’aquest conjunt d'acords regionals, no podem oblidar els esforços desenvolupats per les entitats locals, entre els quals podem assenyalar, sense ànim d'exhaustivitat, l'Associació Internacional Túnel de Salau, l'Associació Llívia-Estavar, l'Associació Albera Viva i l'Associació Cap de Creus-Cap de Sant Vicenç. Des de la profunda convicció que la cooperació amb altres regions és una prioritat ineludible de les regions frontereres, Catalunya participa activament des del 1986 en l'Associació de Regions Frontereres Europees, una associació nascuda quinze anys abans amb l'objectiu de defensar els interessos de les regions frontereres en l'àmbit de la Unió Europea. El balanç és sens dubte positiu, i s'inscriu en un doble nivell. Pel que fa a projectes concrets, s'han desenvolupat accions en els àmbits més dissemblants: infraestructures, cultura, ensenyament, treball, medi ambient, relacions empresarials, etc. En un pla més intangible, però no per això menys decisiu i important, s'ha imposat un clima de diàleg i cooperació que substitueix una certa confrontació detectada en el passat. El marc jurídic de la cooperació transfronterera La cooperació transfronterera entre entitats territorials constitueix una realitat que ha precedit a l'assumpció del fenomen per part dels ordenaments jurídics generals. Les fronteres, establertes com a separació entre estats, no han pogut evitar la presència d'interessos comuns entre les col·lectivitats d'un i l’altre costat. Atesa la falta d'instruments jurídics, s’han hagut de buscar vies alternatives per dur a terme una cooperació efectiva. Alguns organismes han optat per fonaments (estructures i organitzacions) basats en lleis i disposicions nacionals. D'altres han buscat solucions en el dret privat, o bé altres mecanismes com ara la legalització en el dret intern d'un sol estat, la duplicitat de personalitat jurídica, els agermanaments entre ciutats, etc. La falta d'estatut jurídic comporta una sèrie de problemes pràctics per a les organitzacions estables de cooperació, que es manifesten sobretot a l'hora de passar a l'acció. Entre aquestes dificultats cal destacar que aquestes organitzacions no poden respondre als ajuts i subvencions de la UE (per exemple, la iniciativa Interreg de cooperació transfronterera), i tampoc no poden beneficiar-se dels drets lligats a la personalitat jurídica (especialment en matèria de contractació de personal i equipaments). El conveni marc del Consell d'Europa sobre cooperació transfronterera de les entitats o autoritats territorials, adoptat a Madrid el 1980, és el primer instrument jurídic que proporciona alguna cobertura a les activitats de cooperació transfronterera. De tota manera, el conveni no té caràcter obligatori, i no es reconeix el dret de les entitats territorials perquè puguin concloure acords de cooperació. Alhora, els estats conserven la facultat de subordinar l'aplicació del conveni a la conclusió d'acords interestatals, sempre amb un respecte absolut del dret intern de les parts contractants. Aquesta facultat ha estat utilitzada per França, Espanya i Itàlia. D'aquesta manera, i en compliment d'aquesta previsió, al llarg de la dècada dels noranta s'han firmat tres acords interestatals entre França i Itàlia (26 de novembre de 1993), entre França i Espanya (Tractat de Baiona, 10 de març de 1995) i entre França, Alemanya, Luxemburg i Suïssa (Tractat de Karlsruhe, 23 de gener de 1996). Pel que fa a la frontera hispanofrancesa, el Tractat de Baiona marca sens dubte un punt d'inflexió important en el debat sobre l'estatut jurídic dels organismes de cooperació transpirinencs. Per damunt de tot, constitueix un tomb determinant a la concreció jurídica de la percepció dels governs francesos i espanyols en relació amb la cooperació transfronterera. El Tractat permet a les entitats territorials transfrontereres establir convenis per dur a terme operacions concretes de cooperació, en l'àmbit de les seves competències, i posa a disposició de les entitats territorials una sèrie d'instruments jurídics de dret públic per facilitar la cooperació entre aquestes. El principal punt feble del Tractat, denunciat de manera reiterada per les comunitats autònomes pirinenques, és que no proporciona una solució definitiva a la falta de personalitat jurídica dels organismes permanents de cooperació transfronterera ja existents (Euroregió, CTP, Protocol de Cooperació Euskadi-Aquitània-Navarra). La gran expectació generada pel Tractat en el moment de la seva entrada en vigor, que es va retardar fins al 1997, ha anat evolucionant cap a un cert escepticisme. Algunes veus n’han criticat les deficiències i fins i tot han sol·licitat una revisió del Tractat, a fi de preveure l'extensió del Tractat al Principat d'Andorra, o la previsió de figures més avançades, com l'Agrupació Local de Cooperació Transfronterera segons la fórmula establerta en el Tractat de Karlsruhe. Ni l'Administració central espanyola ni la francesa no han mostrat un gran interès a desenvolupar-ne les previsions i, d'altra banda, la crisi oberta entre les regions frontereres franceses no ha ajudat tampoc en la seva aplicació. En qualsevol cas, s'han anat desenvolupant algunes iniciatives destacades a l'empara del Tractat. Així, el dia 23 de desembre de 1997, els alcaldes de les ciutats d'Hendaia, Irun i Hondarribia van aprovar la constitució de la primera estructura creada en aplicació del Tractat de Baiona: el consorci transfronterer Bidasoa-Txingudi. En el marc de la CTP, s'està gestant la constitució d'un consorci, en el marc del Tractat de Baiona, que faciliti l'execució dels projectes i la gestió dels serveis d'interès comú que es derivin de l'activitat de la CTP. Aquesta no és ni la solució ideal ni l'estadi final de l'evolució de la CTP, però en aquests moments es configura com la millor opció al marc jurídic actual. Sens dubte, facilitarà el funcionament i la gestió diària de la feina desenvolupada per la CTP, en permetre-li de beneficiar-se dels drets inherents a la personalitat jurídica (especialment en matèria pressupostària i règim de contractació). D'altra banda, el consorci facilitarà també l'accés a les subvencions i ajudes de la UE i, en particular, als fons de la iniciativa Interreg de cooperació transfronterera. Conclusió Les instàncies comunitàries han trigat molt temps a reconèixer la importància de la cooperació transfronterera i a plasmar-la en mesures concretes. Quan ho han fet, bàsicament mitjançant la iniciativa comunitària Interreg de cooperació transfronterera, la falta d'un marc jurídic adequat n’ha dificultat l’operativitat. Malgrat que, com hem vist, la cooperació transfronterera i interregional són dos fenòmens molt estesos a Europa de gran importància per al desenvolupament regional, i alhora, per a l'aprofundiment del procés d'integració europea, el marc jurídic en el qual es desenvolupen és encara molt incomplet. En clara contradicció amb aquests plantejaments, en l'àmbit de la UE encara no s'ha configurat un instrument jurídic específic per a la cooperació transfronterera. Els esforços que desenvolupen en aquest àmbit les regions frontereres van —com hem vist— en la mateixa direcció que els objectius de la integració europea. I això és especialment cert en una frontera com la nostra, on malgrat els vincles culturals i històrics el nivell de relació i intercanvis es troba encara lluny del que es dóna en altres fronteres. Aquesta dimensió ens legitima per ser més exigents amb la UE i els mateixos estats, i reclamar que es trenqui la contradicció entre un marc d'integració europea desitjat i impulsat pels estats, i que passa per la desaparició de les fronteres, i l'absència de reconeixement i tutela d'una activitat que impulsem les entitats territorials i que suposa una clara contribució a aquest procés. Per trencar aquesta paradoxa, satisfer les exigències de seguretat jurídica i trobar unes pautes comunes de funcionament que facilitin el desenvolupament d'aquestes pràctiques de cooperació, resulta imprescindible disposar d'un marc jurídic estable, no solament en l’àmbit estatal, sinó principalment en l’àmbit europeu. Amb aquest objectiu, les regions continuarem reivindicant la creació d'un instrument jurídic comunitari que faciliti la cooperació transfronterera. És una qüestió de gran transcendència si volem realment que Europa es converteixi en un espai de cooperació regional. Joaquim Llimona i Balcells, director general de Relacions Exteriors de la Generalitat de Catalunya.

Instituto Galego de Análise e Documentación Internacional www.igadi.org ÚLTIMA REVISIÓN: 11/12/2001