  Tempo Exterior nº 3 segunda época - xullo/decembro 2001
Resume - Resumen - Abstract |
| A cooperación transfronteiriza na fronteira pirenaica: longo camiño cara a súa consolidación |
|
Joaquim Llimona i Balcells |
|
Introducción A partir da década dos sesenta e dun xeito progresivo, a cooperación transfronteiriza en Europa foi gañando unha especial relevancia e significado. Esto explícase porque existe unha clara coincidencia de obxectivos co proceso de integración europea. De certo, se a Unión Europea se orienta cara á desaparición das fronteiras, nun ámbito xeográfico cada vez máis amplo, este é tamén o primeiro grande obxectivo da cooperación transfronteiriza: supera-lo efecto barreira da fronteira e establecer vínculos entre dúas poboacións e dous territorios que foron separados artificialmente. Ademais, a cooperación permite cubrir un conxunto de déficits dos territorios fronteirizos, e aí cómpre ver outra razón que explica a súa eclosión. Neste esforzo de supresión das fronteiras, as rexións fronteirizas son un aliado de primeira orde da Unión Europea. En determinados aspectos, un aliado máis entusiasta e práctico que os propios Estados. A existencia dun mercado interior, que supón a desaparición das fronteiras interiores para a circulación de persoas, mercadorías, capitais e servicios, fai que as comunidades veciñas se volvan unha cara a outra e colaboren estreitamente na atención das necesidades, en moitos casos comúns, dos seus cidadáns. Por outra banda, a cooperación interrexional constitúe un factor decisivo para o desenvolvemento económico das rexións europeas. Nunha Unión na que a apertura dos espacios políticos e a ampliación dos espacios económicos é unha constante, os actores rexionais vense na necesidade de articular unha presencia e unha colaboración con outras rexións europeas nas materias ligadas ó seu desenvolvemento económico en que son internamente competentes, tales como o fomento das súas empresas, a revitalización do seu mundo rural, a configuración de redes de transporte, a ordenación do territorio, o medio ambiente, etc. En definitiva, o proceso de integración europea confire ás rexións que foron divididas por unha fronteira, a oportunidade –e en certo sentido tamén a obriga- de recuperar e revitaliza-los vínculos entre elas. Ademais, a cooperación transfronteiriza constitúe tamén un elemento enormemente valioso para o achegamento entre os pobos europeos. A cooperación transfronteiriza explícase tamén como consecuencia da descentralización territorial imposta pola extensión das tarefas do Estado e a imposibilidade de atendelas todas dun xeito adecuado. A miúdo, os asuntos que son obxecto da cooperación transfronteiriza resultan alleos ós intereses e competencias dos órganos estatais, que poden incluso non contar coa experiencia e a preparación necesarios. Se engadimos a esto a constatación da aparición de fenómenos novos, que revitalizan o papel dalgunhas fronteiras (cuestións medioambientais –a contaminación non coñece fronteiras-, e de ordenación do territorio), é doado comprende-las tentativas de configura-la cooperación transfronteiriza coma unha competencia implícita das entidades territoriais. Este conxunto de potencialidades que ofrece a cooperación transfronteiriza explica que as institucións da Unión Europea e, en certo modo, o Consello de Europa, recollan e potencien o seu desenvolvemento para mellora-las fronteiras exteriores da Unión. Referímonos ó espacio de cooperación que representa a fronteira común con Rusia, ou a importancia estratéxica da Cunca mediterránea no marco da cooperación interrexional (a través do mar) e das rexións árticas no marco da cooperación transfronteiriza. En resumo, a extensión e importancia que adquire a cooperación transfronteiriza e interrexional no continente europeo, promovida dende as propias institucións europeas, e unida ós procesos de rexionalización que viven moitos estados do continente, son factores que inciden neste importante desenvolvemento das accións de cooperación transfronteiriza e interrexional en Europa. En España, a cooperación transfronteiriza está moito menos desenvolvida que noutros Estados europeos, principalmente nos do centro e norte de Europa. Coma en Portugal, a cooperación non se puido desenvolver con plenitude ata os anos oitenta despois dos cambios políticos que conduciron ó establecemento de sistemas democráticos e á adhesión ás Comunidades Europeas. Sen dúbida, este último factor recente, que explica esta tradición máis breve, impulsou e favoreceu estas relacións, ó tempo que as fixeron máis necesarias. En calquera caso, e pese a este relativo atraso, resulta evidente que as accións de cooperación transfronteiriza e interrexional das Comunidades Autónomas españolas dende o final da década dos oitenta ata a actualidade experimentaron un desenvolvemento moi importante. A importancia das competencias que teñen transferidas, a extensión do seu espacio fronteirizo con Portugal e con Francia, e a súa proxección sobre a Cunca mediterránea e o Eixo Atlántico son algúns dos factores que determinan a necesidade e a posibilidade das CCAA españolas de xogar un papel importante no desenvolvemento da cooperación transfronteiriza e interrexional en Europa. Ata o momento, este desenvolvemento produciuse nun contexto xurídico pouco definido. A dimensión que adquiriu esta cooperación esixe un marco xurídico estable non só a nivel estatal, senón principalmente, tal como vén reclamándose por parte dos diferentes actores, a nivel europeo. A partir da experiencia na fronteira hispanofrancesa, neste artigo reivindicámo-la articulación dun marco xurídico axeitado para a cooperación transfronteiriza, que permita o seu desenvolvemento coa obrigada seguridade xurídica.
Na fronteira pirenaica, fixada convencionalmente en 1659 polo Tratado dos Pirineos, as accións de cooperación leváronse a cabo dende unha época moi remota. Non obstante, tratábase dunha cooperación de facto, fragmentada, tributaria en gran parte do estado das relacións entre os dous Estados e carente de calquera tipo de institucionalización. Xa en épocas máis recentes, e a pesar da falta de instrumentos xurídicos, a cooperación transpirenaica tivo un desenvolvemento non desprezable. As iniciativas dos derradeiros vinte anos responden a un enfoque de base: transformar os Pirineos nun eixo de articulación das relacións entre España e Francia. A Generalitat de Catalunya outorgou sempre unha clara prioridade á cooperación transfronteiriza na súa política de proxección exterior. Os esforzos en materia de cooperación transfronteiriza desembocaron nunha serie de resultados prácticos, de proxectos concretos nos eidos da economía, a cultura, as comunicacións, as infraestructuras, o medio ambiente, e a investigación entre outros. Foi un camiño longo e ás veces tortuoso, pero que xerou éxitos innegables como a creación da Comunidade de Traballo dos Pirineos (1983), e máis adiante da Eurorexión (1991), ou a firma do tratado hispanofrancés de cooperación transfronteiriza de Bayona (1995), longamente reclamado por Catalunya. Como paradigma, e punto de partida, en 1983 nacía unha nova estructura de cooperación: a Comunidade de Traballo do Pirineos, a partir dun protocolo firmado en Bordeos entre as Comunidades Autónomas de Euskadi, Navarra, Aragón e Catalunya; as rexións francesas de Aquitania, Midi-Pyrénées e Languedoc-Roussillon; e por último, o Estado de Andorra. A Comunidade de Traballo dos Pirineos (CTP) é un organismo interrexional de cooperación transfronteiriza inspirado nas organizacións de natureza similar existentes nos Alpes dende os anos setenta. Cabe destacar que a constitución deste organismo é anterior á propia entrada de España nas Comunidades Europeas, no ano 1986. Como comunidade de rexións fronteirizas montañosas, a finalidade da CTP é paliar de maneira conxunta os problemas derivados desta condición: marxinación, despoboamento, difícil accesibilidade, fraxilidade ecolóxica, etc., e moi particularmente o carácter de barreira da cordilleira pirenaica. A principios da década dos noventa, firmáronse dous acordos de cooperación tripartita entre Euskadi, Navarra e Aquitania, por unha banda; e entre Catalunya e as rexións francesas de Languedoc-Roussillon e Midi-Pyrénées, pola outra. Esta última Eurorexión, tamén chamada Eurorexión mediterránea, nace formalmente o 19 de outubro de 1991, como resultado da firma da Carta da Eurorexión en Perpiñán, por parte dos presidentes das tres rexións. A Eurorexión atopa as súas bases nunha sólida experiencia de cooperación previa, iniciada tamén antes do ingreso de España nas Comunidades Europeas. A Eurorexión fixo súa unha fórmula de cooperación existente noutras zonas fronteirizas do continente, baseada nos intereses comúns, a afinidade cultural, e a proximidade xeográfica. Esta asociación creáse nun contexto no que a supresión das fronteiras dá unha nova dimensión ás rexións periféricas e ábrelles novas posibilidades de actuación. Máis que como unha “asociación rexional”, a Eurorexión autodefínese coma un “marco de cooperación interrexional e transfronteiriza” destinado a impulsar proxectos e intercambios non soamente entre os tres gobernos rexionais senón tamén entre o conxunto de entidades locais, institucións académicas e actores económicos, sociais e culturais da “macrorrexión”. De feito, un indicador clave do seu éxito é precisamente a implicación dos actores das tres rexións no esforzo conxunto de cooperación. Máis alá deste conxunto de acordos rexionais, non podemos esquece-los esforzos realizados polas entidades locais, entre os que podemos sinalar, sen ánimo de exhaustividade, a Asociación Internacional Túnel de Salau, a Asociación Llívia-Estavar, a Asociación Albera Viva, ou a Asociación Cap de Creus-Cap de Sant Vicenç. Dende a profunda convicción de que a cooperación con outras rexións é unha prioridade ineludible das rexións fronteirizas, Catalunya participa activamente dende 1986 na Asociación de Rexións Fronteirizas Europeas, unha asociación nacida quince ano antes co obxectivo de defende-los intereses das rexións fronteirizas no ámbito da Unión Europea. O balance é sen dúbida positivo, e inscríbese nun dobre nivel. A nivel de proxectos concretos, desenvolvéronse accións nos eidos máis dispares: infraestructuras, cultura, ensino, traballo, medio ambiente, relacións empresariais, etc. A un nivel máis intanxible, pero non por iso menos decisivo e importante, impúxose un clima de diálogo e cooperación que substitúe a unha certa confrontación detectada no pasado.
A cooperación transfronteiriza entre entidades territoriais constitúe unha realidade que precedeu á asunción do fenómeno por parte dos ordenamentos xurídicos xerais. As fronteiras, establecidas como separación entre estados, non puideron evita-la presencia de intereses comúns entre as colectividades de un e outro lado. Ante a falta de instrumentos xurídicos, deberon buscarse vías alternativas para levar a cabo unha cooperación efectiva. Algúns organismos optaron por fundamentos (estructuras e organizacións) baseadas en leis e disposicións nacionais. Outros buscaron solucións no dereito privado, ou ben outros mecanismos como a legalización no dereito interno dun só estado, a duplicidade de personalidade xurídica, os irmandamento entre cidades, etc. A falta de estatuto xurídico implica unha serie de problemas prácticos para as organizacións estables de cooperación, que se manifestan sobre todo, á hora de pasar á acción. Entre estas dificultades, cabe destacar que estas organizacións non poden responder como tales ás axudas e subvencións da UE (por exemplo, a iniciativa Interreg de cooperación transfronteiriza), e tampouco poden beneficiarse dos dereitos ligados á personalidade xurídica (especialmente en materia de contratación de persoal e equipamentos). O convenio-marco do Consello de Europa sobre cooperación transfronteiriza das entidades ou autoridades territoriais, adoptado en Madrid en 1980, é o primeiro instrumento xurídico que proporciona unha certa cobertura ás actividades de cooperación transfronteiriza. De tódolos xeitos, o Convenio non ten carácter obrigatorio, e non se recoñece o dereito das entidades territoriais a concluír acordos de cooperación entre elas. Ó mesmo tempo, os estados conservan a facultade de subordina-la aplicación do Convenio á conclusión de acordos interestatais, sempre cun respecto absoluto do dereito interno das partes contratantes. Esta facultade foi utilizada por Francia, España e Italia. Deste xeito, e en cumprimento desta previsión, ó longo da década dos noventa firmáronse tres acordos interestatais entre Francia e Italia (26 de novembro de 1993), entre Francia e España (Tratado de Bayona, 10 de marzo de 1995) e entre Francia, Alemaña, Luxemburgo e Suíza (Tratado de Karlsruhe, 23 de xaneiro de 1996). A nivel da fronteira hispanofrancesa, o Tratado de Bayona marca sen dúbida un punto de inflexión importante no debate sobre o estatuto xurídico dos organismos de cooperación transpirenaicos. Por riba de todo, constitúe unha viraxe determinante na concreción xurídica da percepción dos gobernos francés e español con relación á cooperación transfronteiriza. O Tratado permite ás entidades territoriais unha serie de instrumentos xurídicos do dereito público para facilitaren a cooperación entre elas. O principal punto débil do Tratado, denunciado de maneira reiterada polas Comunidades autónomas pirenaicas, é que non proporciona unha solución definitiva á falta de personalidade xurídica dos organismos permanentes de cooperación transfronteiriza xa existentes (Eurorexión, CTP, Protocolo de Cooperación Euskadi-Aquitania-Navarra). A grande expectación xerada polo Tratado no momento da súa entrada en vigor, que se atrasou ata 1997, foi evolucionando ata un certo escepticismo. Algunhas voces criticaron as súas deficiencias e incluso solicitaron unha revisión do Tratado, co fin de contempla-la extensión do Tratado ó Principado de Andorra, ou a previsión de figuras máis avanzadas como a “agrupación local de cooperación transfronteiriza” segundo a fórmula establecida no Tratado de Karlsruhe. Nin a admisión central española nin a francesa amosaron un grande interese en desenvolve-las súas previsións, e por outra banda, a crise aberta entre as rexións fronteirizas francesas non axudaron tampouco á súa aplicación. En calquera caso, fóronse desenvolvendo algunhas iniciativas destacables ó abeiro do Tratado. Así e todo, o día 23 de decembro de 1997, os alcaldes das cidades de Hendaia, Irún e Hondarribia aprobaron a constitución da primeira estructura creada en aplicación do Tratado de Bayona: o consorcio transfronteirizo Bidasoa-Txingudi. No marco da CTP, estase a xesta-la constitución dun consorcio, no marco do Tratado de Bayona, que facilite a execución dos proxectos e a xestión dos servicios de interese común que se deriven da actividade da CTP. Esta non é nin a solución ideal nin o estadio final da evolución da CTP, pero nestes momentos configúrase como a mellor opción no marco xurídico actual. Sen dúbida, facilitará o funcionamento e a xestión diaria do traballo desenvolvido pola CTP, ó permitirlle beneficiarse dos dereitos inherentes á personalidade xurídica (especialmente en materia orzamentaria e réxime de contratación). Por outra banda, o consorcio facilitará tamén o acceso ás subvencións e axudas da UE e en particular ós fondos da iniciativa INTERREG de cooperación transfronteiriza.
As instancias comunitarias tardaron moito tempo en recoñece-la importancia da cooperación transfronteiriza, e en plasmala en medidas concretas. Cando o fixeron, basicamente a través da iniciativa comunitaria INTERREG de cooperación transfronteiriza, a falta dun marco xurídico axeitado dificultou a súa operatividade. Sendo, como vimos, a cooperación transfronteiriza e interrexional dos fenómenos moi estendidos en Europa de grande importancia para o desenvolvemento rexional, e á vez, para a profundización do proceso de integración europea, o marco xurídico no que se desenvolven é aínda moi incompleto. En clara contradicción con estes bosquexos, no ámbito da UE aínda non se configurou un instrumento xurídico específico para a cooperación transfronteiriza. Os esforzos que desenvolven neste ámbito as rexións fronteirizas van –como vimos- na mesma dirección que os obxectivos da integración europea. E esto é especialmente certo nunha fronteira como a nosa, onde a pesar dos vínculos culturais e históricos, o nivel de relación e intercambios atópase aínda lonxe do que se dá noutras fronteiras. Esta dimensión lexitímanos para sermos máis esixentes coa UE e os propios Estados, e reclamar que se rompa a contradicción entre un marco de integración europea desexado e impulsado polos estados, e que pasa pola desaparición das fronteiras, e a ausencia de recoñecemento e tutela dunha actividade que impulsamos as entidades territoriais e que supón unha clara contribución a este proceso. Para rompermos este paradoxo, satisface-las esixencias de seguridade xurídica e atopar unha pautas comúns de funcionamento que faciliten o desenvolvemento destas prácticas de cooperación, resulta imprescindible dispoñer dun marco xurídico estable, non só a nivel estatal senón principalmente a nivel europeo. Con este obxectivo, as rexións continuaremos reivindicando a creación dun instrumento xurídico a nivel comunitario que facilite a cooperación transfronteiriza. É unha cuestión dunha gran transcendencia se queremos realmente que Europa se convirta nun espacio de cooperación no nivel rexional.
|
|
|
|
ÚLTIMA REVISIÓN: 11/12/2001
|
