  Tempo Exterior nº 3 segunda época - xullo/decembro 2001
Resume - Resumen - Abstract |
| La cooperación transfronteriza en Euskadi |
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José María Muñoa Ganuza |
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Si bien al día de hoy puede resultarnos dudosa la calificación de transfronteriza que adjetiva la cooperación, ya que en el espacio y tiempo en que nos movemos no existen fronteras como las hemos entendido hasta ahora, no es menos cierto, que todavía existe un largo camino para que el “efecto frontera “ desaparezca de las comunidades que ocupan este espacio. De ahí la necesidad de integración de zonas naturales ancestralmente separadas administrativa y políticamente, como sería el caso por ejemplo de la Región de Aquitania y la de Euskadi. El convencimiento de la necesidad de promover el Regionalismo en Europa, así como la situación geográfica de Euskadi, y el interés por las relaciones de vecindad y de conocimiento mutuo y profundo de sus vecinos, va a motivar un compromiso con la política de profundización en la Europa de las regiones. El marco europeo, viene potenciando el protagonismo y la pluralidad de las regiones europeas, posibilitando la concertación, que confluye en el trabajo, la actividad, y el desempeño de tareas en el seno de organizaciones, asociaciones que han sido promovidas desde las instituciones, reguladas en su mayor parte por legislación europea. La filosofía que subyace en el origen de todo este movimiento evoca a todos los pueblos de Europa inmersos hoy o en un futuro no lejano en el proceso de construcción europea. En este sentido, nuestra región se identifica con la cornisa atlántica que se encuentra marcada por la perifericidad y por la necesidad que esta característica comporta a desarrollar vías de acceso a Europa. Abordamos otro tipo de cooperación más amplia con otras regiones europeas con las que no compartimos los desagravios económicos y sociales de la desaparición de fronteras, es decir, la Cooperación Interregional, en la cual la Secretaría General de Acción Exterior de nuestro gobierno está fuertemente implicada, orientando los ejes de desarrollo económico, social y cultural al principio europeo de cohesión económica y social. Otro de los orígenes de cooperación resulta del mercado único europeo que ha incidido en espacios fronterizos y requerido de iniciativas de integración respondiendo igualmente al principio que acaba de ser citado. A nivel europeo los instrumentos jurídicos con los que se cuentan en materia de cooperación transfronteriza, son por un lado, el Convenio Marco Europeo de 1980 ratificado por España en 1990 al que acompañan dos Declaraciones realizadas por este Estado que condicionan su aplicación como se podrá observar más adelante. Este Convenio ha sido igualmente ratificado por el Estado francés. Por otro lado, se cuenta también con el Protocolo Adicional al Convenio Marco de Cooperación Transfronteriza del Consejo de Europa de 9 de noviembre de 1995 que representa el resultado de una evaluación efectuada sobre el grado de aplicación efectiva del Convenio Marco tras haberse detectado la existencia de ciertos obstáculos jurídicos, el cual al contrario del Estado Francés no fue ratificado por España, por razones difícilmente comprensibles. Si bien este marco legal de cooperación resultaba absolutamente necesario, ya que se carecía de regulación en nuestro ordenamiento jurídico, resulta insuficiente con respecto a la realidad teniendo en cuenta además que el texto no se aplica plena y enteramente, como consecuencia de las reservas añadidas por los Estados signatarios. En lo que respecta al Estado Español, hasta entonces, sólo se contaba con normas de carácter programático, referentes a la conclusión de Tratados Internacionales con Estados vecinos o de proximidad cultural y lingüística, contenidos en los Estatutos de Autonomía de Aragón, Extremadura, País Vasco, Cataluña o Galicia. En cuanto al ámbito local, sólo existía la habilitación genérica que resulta del artículo 10.3 de la Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España el 20 de enero de 1988. ( “las Entidades Locales pueden, en las condiciones eventualmente previstas por la ley, cooperar con las entidades de otros Estados”). En el caso de Francia es con la Ley de Descentralización de 1982 cuando las regiones adquieren el carácter de Colectividades Territoriales de pleno derecho, como las municipalidades y los departamentos. Si bien son pocas las competencias asumidas por estos entes, ostentan capacidad de mantener colaboraciones con otras comunidades de ámbito internacional. De esta forma, la conformación del estado español en Comunidades Autónomas y los consiguientes Estatutos de Autonomía han posibilitado que esta región europea, sensible a toda esta realidad emergente, venga realizando esfuerzos de forma institucional desde 1989, contando una maquinaria e infraestructura propias, que han permitido el contacto y el trabajo considerado pertinente en general. Obviamente los interlocutores han sido determinados mayoritariamente por cuestiones geográficas, de proximidad que esbozan intereses comunes en relación a numerosos temas económicos y sociales como por ejemplo, el Transporte, Turismo, Cultura y el Medio Ambiente. A principios de los ochenta esta práctica de cooperación transfronteriza y las relaciones que resultan se comienzan a articular por medio de asociaciones de carácter regional, en las que Euskadi ha participado activamente. Cabe citar a modo introductorio, la constitución en 1983, tras la firma en Pau, de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos, por parte de Euskadi con otras comunidades pirenaicas, regiones fronterizas francesas y con el Principado de Andorra, que en el año 1993 adquiere la estatalidad. Entre sus cometidos está el de promover proyectos con el fin de desembocar en soluciones de interés común de sus miembros en diferentes materias. Existen otras formas de cooperación que Euskadi ha observado, como el hecho de participar en programas de cooperación interregional de la Unión Europea, destacando en materia de cooperación transfronteriza el Programa de Iniciativa Comunitaria INTERREG. Asimismo, citar la cooperación a través acuerdos o protocolos de cooperación, éste último siendo el instrumento que articula las relaciones entre Euskadi y Aquitania, que seguidamente pasaremos a desarrollar. Desde el punto de vista institucional, el trabajo es complicado debido en gran medida a la diferencia competencial existente entre las diferentes regiones, aunque al día de hoy existan resultados satisfactorios que hace que se mantengan estas enriquecedoras interacciones de formas de pensar y actuar. De la misma manera, desde las instituciones se intenta impulsar la concertación de los agentes económicos y sociales vascos para llevar a cabo acciones comunes con socios externos. Siempre tratando de intensificar relaciones en el marco de nuestras competencias.
Al hilo de una política ya emprendida, a los trabajos que se vienen realizando desde años atrás se sucedieron unos contactos institucionales previos que culminaron con la firma de un Protocolo de Cooperación Transfronteriza en octubre de 1989 entre la Comunidad Autónoma de Euskadi y la Región de Aquitania, al que se une la Comunidad Foral de Navarra el 13 de febrero de 1992. Un acuerdo de cooperación trilateral que se ha visto alterado de forma importante, ya que Navarra en el año 2000 se desligó unilateralmente del acuerdo, por falta de sintonía política con Euskadi, si bien desde nuestra región existe una voluntad de retomar la situación anterior. Este Protocolo de Cooperación responde a la lógica de compartir fronteras comunes, proximidad y características geográficas y a la posesión de un patrimonio cultural y lingüístico común, posibilitando todo ello, proyectos comunes. La creación de esta Asociación de Cooperación Transfronteriza, de la forma que se expresa en el Preámbulo del Protocolo, es una vía para institucionalizar mecanismos interregionales de información, de programación y de acciones. Se pretende ahondar en el proceso de regionalización europea, utilizar esta realidad para lograr que las interacciones entre regiones contribuyan a armonizar los niveles de desarrollo económico entre regiones. Para ello se va crear un órgano encargado de coordinar las colaboraciones que surjan entre los dos territorios, la denominada Comisión Permanente Institucional, compuesta por los presidentes de los ejecutivos de las regiones. Sin embargo, las relaciones institucionales de estas regiones fronterizas no se han limitado a un intercambio de impulso de relaciones de cooperación, intercambio de informaciones, armonización de políticas y definición de proyectos de interés común. Y decimos esto debido a que esta concertación de regiones surge con una gran voluntad de cooperar, y toda esta intencionalidad se refleja en la creación de un fondo, llamado Fondo Común, constituido el 30 de setiembre de 1989 mediante la firma en Irún de un Protocolo anexo al Protocolo de Cooperación, que será dotado del presupuesto de las tres regiones. Este fondo, cuenta con un presupuesto anual que se compone también en parte de fondos provenientes del Programa de Iniciativa Comunitaria INTERREG, que supone una fuente de financiación destinada a la cooperación transfronteriza. El presupuesto que en lo que concierne a Euskadi cuenta con 110 millones de pesetas, es destinado a financiar cada ejercicio, acciones de una duración máxima de tres años enmarcadas dentro de proyectos de interés presentados por personas físicas, entidades tanto públicas como privadas, con o sin ánimo de lucro, conjuntamente por vascos y aquitanos. En doce años de trayectoria del Fondo, se han subvencionado más de 600 proyectos, que han recibido una ayuda global por parte de Aquitania y de Euskadi en torno a los 2.500 Millones de pts. Sabiendo que esta ayuda supone la mitad del gasto, podemos decir que el Fondo Común Aquitania/Euskadi ha supuesto una inversión total de alrededor de 5.000 Millones. En cuanto al carácter de las acciones, tienen cabida proyectos de muy diversa índole, abarcando la investigación científica y tecnológica, acciones que afectan al tejido económico y empresarial, cuestiones sociales y culturales y lingüísticas. Es indispensable que las acciones se lleven a cabo conjuntamente por ambas partes de la frontera, y cabe mencionar que actualmente se está dando un predominio de proyectos económicos-empresariales a diferencia de ediciones anteriores, en las cuales suponían una minoría. La redacción del Protocolo contemplaba asimismo la creación de un Comité de Enlace de Universidades como resultado de un proyecto institucional a nivel de gobiernos regionales con el objeto de favorecer las relaciones interuniversitarias. La labor de cooperación se viene realizando de forma permanente y desde el año pasado se ha dotado de cierta infraestructura canalizándose a través de cuatro Comisiones conjuntas de Transportes, Medio Ambiente, Agricultura y Pesca y Cultura. En definitiva el Protocolo quiere promover políticas de cooperación tratando de extenderlas a los agentes económicos y sociales, y a otras entidades públicas. Como excelente prueba de ello tenemos otros ámbitos de cooperación como lo ha sido la constitución del Consorcio Transfronterizo Bidasoa – Txingudi, creado en virtud del Convenio de Cooperación Transfronteriza suscrito el 23 de diciembre de 1999, al amparo de un acuerdo interestatal, concretamente, del Tratado entre el Reino de España y la República Francesa sobre Cooperación Transfronteriza entre Entidades Territoriales hecho en Bayona el 10 de marzo de 1995. El Convenio fue suscrito de lado español por los municipios de Irún y Hondarribia y de lado francés, por Hendaya. El Consorcio cuenta con capacidad jurídica plena para el cumplimiento de sus funciones, estando dotado de órganos de gobierno y de administración. Se rige por el Derecho Español realizando así una opción prevista en el Tratado de Bayona, como consecuencia de la elección de la forma jurídica del Consorcio español, y puede ejercer toda su actividad a través de todas las formas de gestión de los servicios establecidos por la legislación española en materia de régimen local. Los fines de este Consorcio responden a fines de potenciación de la comarca en áreas como el Turismo, Medio Ambiente, Desarrollo Económico y Social. Nuestro gobierno apoya las acciones de este Consorcio otorgando subvenciones a iniciativas que se presentan en forma de proyectos, y desde la Acción Exterior se han subvencionado en varias ocasiones proyectos liderados por esta entidad y presentados al concurso público del Fondo Común. Otro exponente interesante de esta cooperación se contempla en la labor que se está llevando a cabo por la Diputación de Gipuzkoa y el Distrito Bayona, Anglet y Biarritz, que se inicia con el Convenio-Protocolo suscrito el 18 de enero de 1993, con un proyecto de cooperación que tiene como fin el hacer una única ciudad, que se extiende desde Donostia- San Sebastián hasta Biarritz. Denominada Conurbación o Eurociudad, se pretende dotar de infraestructuras y servicios de una gran ciudad a esta zona, contando con los que ya existen. Así, estas entidades públicas realizan la gestión de servicios comunes dentro del límite de sus competencias. En cuanto a su organización decir que las acciones estructurantes se llevan a cabo en el seno del Observatorio Transfronterizo, órgano del que se dota la Eurociudad vasca, constituida el 24 de febrero de 1997. Este órgano de impulso y coordinación se ha creado bajo la fórmula de Agrupación Europea de Interés Económico, detentando personalidad jurídica. Se han creado igualmente comisiones sectoriales que se ocuparán de cada ámbito material y concreto. Esta cooperación pretende hacer frente al menoscabo sufrido por la desaparición de fronteras con el mercado único y al mismo tiempo la creación de enlaces para acercar este territorio periférico al centro europeo. Se cuenta así mismo con el apoyo e incentivo de INTERREG.
Como se ha apuntado con anterioridad, en el ámbito de la Cooperación Transfronteriza , las relaciones que mantienen unas regiones con otras pueden articularse por medio de asociaciones, como es el caso de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos constituida en el Protocolo de Burdeos de 15 de abril de 1983. Creada al amparo de la Ley de Asociaciones francesa de 1901, carece de personalidad jurídica, y junto con ésta se constituyó una sección administrativa de derecho privado que permite solucionar el problema de las aportaciones financieras. En esta comunidad, conformada por colectividades pirenaicas, participan junto con la Comunidad Autónoma de Euskadi, la Región de Aquitania, la Comunidad Autónoma de Aragón, la Comunidad Autónoma de Cataluña, la Región de Languedoc-Roussillon, la Región de Midi-Pyrénées, la Comunidad Foral de Navarra y el Principado de Andorra, y entre sus fines más importantes está el de intercambiar informaciones e impulsar los proyectos y relaciones transfronterizas en materia de Energía, Agricultura, Economía Forestal y de Montaña, Turismo, Ordenación del Territorio y Transporte. La Comunidad de Trabajo de los Pirineos se dota para su funcionamiento de órganos tales como, la Presidencia, el Consejo, el Comité de Coordinación, las Comisiones de Trabajo y una Secretaría. Desde la CTP se presta mucha atención al Programa de Iniciativa Comunitaria INTERREG, en principio independiente y coyuntural a la acción de la asociación misma, ya que proyectos impulsados en la misma por los gobiernos regionales optan a recibir fondos de dicho programa. No debemos olvidar a Andorra, que dada su situación de “extracomunitaria”, no puede beneficiarse de dichos fondos estructurales. En el seno del Consejo Plenario de 26 de junio de 2001, que tuvo lugar con motivo del cambio de presidencia que ha pasado actualmente a manos de la Comunidad Autónoma de Aragón, la Declaración de Presidentes que resultó de la misma refleja una cuestión de gran trascendencia, como lo es el de dotar de personalidad jurídica a la Comunidad. En efecto, a la insuficiencia de instrumentos jurídicos que regulen la cooperación entre regiones en general, se le une el hecho de que el Principado de Andorra no ha concluido tratados ni con España ni con Francia, y ambos estados subordinan la cooperación institucional de alguna manera “formalizada” entre regiones y/o regiones con otros Estados, a un reconocimiento necesario, que se traducirá en la previa conclusión de Tratados por parte de estos mismos. Desde las Colectividades, se pretende trabajar en este sentido, habiéndose plasmado en la declaración de presidentes la ya citada idea de acometer acciones necesarias para la consecución de esa voluntad, es decir, la de conseguir la estructuración jurídica de la CTP, en forma de Consorcio, en el marco del Tratado de Bayona. Si bien es cierto que toda esta concertación y movimiento cooperacional responde a perspectivas y políticas definidas a nivel europeo, al día de hoy en el foro de la CTP se denuncia la inexistencia de un marco jurídico europeo que de cobertura a estas realidades.
Si bien históricamente la previsión de relaciones en la zona hispano-francesa, se remonta al siglo XIX con el Tratado de Límites de 1856, los instrumentos jurídicos en materia de cooperación transfronteriza que van a validar el posterior Tratado de Bayona de 1995 son, como se ha venido diciendo, el Convenio-Marco Europeo, del Consejo de Europa de 21 de mayo de 1980 sobre Cooperación Transfronteriza entre Comunidades o Autoridades Territoriales hecho en Madrid que fue ratificado por España el 10 de julio de 1990, y las Declaraciones que en el momento de su ratificación realizó el Reino de España. El Tratado de Bayona es un acuerdo entre los Estados francés y español que regula las relaciones fronterizas entre Colectividades Territoriales de ambos. Este Tratado surge como desarrollo de las Declaraciones al Convenio Marco realizadas por ambos Estados, en la que se subordina la aplicación plena y efectiva de dicho Convenio a la celebración previa de acuerdos interestatales. El Tratado de Bayona extiende su aplicación, por parte española a todo el territorio de cada una de las Comunidades Autónomas de País Vasco, Navarra, Aragón y Cataluña, y por parte francesa a las Regiones de Aquitaine, Midi-Pyrénées, y Languedoc Roussillon. Para tener cobertura jurídica del Tratado de Bayona la cooperación ha de formalizarse en un Convenio, y estos pueden recoger iniciativas de cooperación de muchos tipos, relacionadas con las dos finalidades genéricas previstas en el tratado: la creación y gestión de equipamientos y servicios públicos y la coordinación de decisiones. El Tratado contiene las siguientes innovaciones respecto al ordenamiento jurídico interno, como son, el reconocimiento expreso de una competencia de las Comunidades Autónomas a la hora de concluir acuerdos de cooperación, posibilidad de crear, con personalidad jurídica propia, organismos de cooperación transfronteriza, posibilidad de que las Entidades Territoriales francesas participen con este fin en los Consorcios regulados en Derecho Español, posibilidad de que las Entidades Territoriales españolas participen en Agrupaciones de Interés Público y Sociedades de Economía Mixta Locales francesas y la regulación de los efectos jurídicos de los acuerdos de cooperación, de los actos dictados por los órganos de cooperación y el régimen de control jurisdiccional y de nulidad de cada uno de ellos. El Tratado de Bayona crea una Comisión de Seguimiento. En ella, junto con los representantes estatales participan las propias Entidades Territoriales. La participación como miembros de pleno derecho de las CC.AA en el Comité de Seguimiento no figuraba en la redacción inicial del Tratado. El grupo EAJ-PNV del Congreso presentó una Proposición No de Ley en la que se exigía al gobierno de Madrid esta incorporación de las Comunidades autónomas en el Comité de Seguimiento, la cual fue aprobada por unanimidad el 26 de setiembre de 1995. De hecho el gobierno español no ha dado seguimiento a esta decisión del Congreso de los Diputados, aduciendo eventuales dificultades presentadas por las autoridades francesas. No siendo de recibo esta actitud, el Comité de Seguimiento no se ha reunido más que una sola vez a los pocos meses de la firma del tratado en el año 1995. Otra de las modificaciones habidas en relación al texto inicial del Tratado hace referencia al procedimiento de suscripción de los convenios de cooperación. El tratado prevé que en tanto el gobierno español no haya definido el procedimiento aplicable, los Convenios de Cooperación requerirán la conformidad expresa del gobierno español. Este punto, se conecta con una de las dos declaraciones realizadas por España con ocasión de la firma del Convenio Marco Europeo. Como se ha dicho, en una de ellas, se subordinaba la suscripción de acuerdos de cooperación a la celebración de acuerdos interestatales. La existencia de un acuerdo entre España y Francia fijando el ámbito objetivo y subjetivo de la cooperación transfronteriza, los instrumentos a utilizar y su régimen jurídico, así como los límites a respetar por las Entidades Territoriales, privaba de justificación y sentido a un sistema articulado sobre la técnica aprobatoria como era el de conformidad expresa, considerado por las Comunidades Autónomas como un control de oportunidad. Esta situación conducía incluso a dudar de la constitucionalidad de esta exigencia de conformidad
expresa respecto a una competencia de actuación exterior que la jurisprudencia constitucional reconoce a
las Comunidades Autónomas, dado que se está imponiendo un control sobre la actuación autonómica
no previsto por la Constitución. También existía la duda sobre si, en el caso de que la administración
no se pronunciase expresamente, el acuerdo carecía de validez alguna. Además, se carecía de
regulación indicativa sobre la eficacia y efectos jurídicos de estos acuerdos. Por último,
según el ordenamiento jurídico interno no era posible crear organismos de cooperación. Por otra parte, en otra de las previsiones del Tratado, se dice que en determinados proyectos de cooperación junto con las Entidades Territoriales puedan acordarse las Administraciones del Estado francés y/o español. Esta previsión se considera desde Euskadi muy importante dada la diferencia de nivel competencial entre las Comunidades Autónomas y las Regiones francesas. Euskadi, implicada en el desarrollo de la frontera, mostró en sus contactos previos con diversas Administraciones la necesidad de un Tratado entre Francia y España ante las dificultades jurídicas que sucedían a la hora de llevar a cabo cualquier tipo de acción de cooperación. Así fue manisfestado en el encuentro que mantuvieron el Lehendakari Ardanza y el Ministro Delegado para Asuntos Europeos del gobierno francés, el señor Alain Lamassoure, en el Ministerio de Asuntos Exteriores de París. Para Euskadi, este instrumento legal supone un elemento revitalizador de la cooperación, elemento canalizador de iniciativas, que facilita y estimula las relaciones de cooperación, un primer paso para que a asociaciones del carácter de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos se les atribuya personalidad jurídica. Asimismo consigue armonizar el hecho de que el Estado español a diferencia del francés carecía de un marco jurídico específico de regulación de la cooperación transfronteriza. Ha sido un paso positivo pero muy tímido que no elimina suficientemente las trabas administrativas que tanto dificultan la cooperación transfronteriza. En este sentido, el Tratado de Karlsruhe entre Francia y Alemania, se muestra mucho más eficiente y pragmático. Los acuerdos existentes entre Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Alemania y Austria son todavía más avanzados. Es muy de lamentar que en la frontera franco-española, donde la cooperación está ya dificultada por la propia naturaleza montañosa, la voluntad política de los estados se muestre tan precavida. Esperemos que este Tratado sirva como precedente y se resuelvan las contradicciones existentes, como la situación de la cooperación con la frontera portuguesa, dada la ausencia de un Tratado cuya conclusión está en manos de los Estados implicados, asumiendo estos una política que debiera dirigirse desde la Unión Europea, ya que de ella depende también su desarrollo.
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| Bibliografía ARFE, (2000), “Guide Pratique de la Coopération transfrontalière”. Comisión Europea. BULLAÍN, I. (1990), “Las Regiones Autónomas de la Comunidad Europea y su Participación en el Proceso de Integración”. Bilbao: HAEE/IVAP. COMISIÓN EUROPEA, (1994), “Interregional and Cross-Border Cooperation in Europe” Regional Development Studies. Bruselas, Luxemburgo: Comisión Europea. FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE, C. (1989), “La Frontière Franco-Espagnole et les Relations de Voisinage” Editions Harriet Bayonne. LETAMENDIA, F. (1997), “La construcción del Espacio Vasco-Aquitano. Un Estudio Multidisciplinar”. Leioa: Servicio editorial UPV. LETAMENDIA, F. ( 1998), “Nacionalidades y Regiones en la Unión Europea”. Madrid: Editorial Fundamentos. |
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ÚLTIMA REVISIÓN: 11/12/2001
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