  Tempo Exterior nº 3 segunda época - xullo/decembro 2001
Resume - Resumen - Abstract |
| A cooperación transfronteiriza en Euskadi |
|
José María Muñoa Ganuza |
|
Se ben a día de hoxe pode resultarnos dubidosa a cualificación de transfronteiriza que adxectiva á cooperación, pois no espacio e tempo no que nos movemos non existen fronteiras como as entendemos ata agora, non é menos certo, que aínda existe un longo camiño para que o “efecto fronteira” desapareza das comunidades que ocupan este espacio. De aí a necesidade de integración de zonas naturais ancestralmente separadas administrativa e politicamente, como sería o caso por exemplo da Rexión de Aquitania e a de Euskadi. O convencemento da necesidade de promove-lo Rexionalismo en Europa, así como a situación xeográfica de Euskadi, e o interese polas relacións de veciñanza e de coñecemento mutuo e profundo dos seus veciños, vai motivar un compromiso coa política de afondamento na Europa das rexións. O marco europeo, vén potenciando o protagonismo e a pluralidade das rexións europeas, posibilitando a concertación, que conflúe no traballo, a actividade, e o desenvolvemento de tarefas no seo de organizacións, asociacións que foron promovidas dende as institucións, reguladas na súa maior parte pola lexislación europea. A filosofía que subxace na orixe de todo este movemento evoca a tódolos pobos de Europa inmersos hoxe ou nun futuro non afastado no proceso de construcción europea. Neste sentido, a nosa rexión identifícase coa cornixa atlántica que se atopa marcada pola situación periférica e pola necesidade que esta característica comporta a desenvolver vías de acceso a Europa. Abordamos outro tipo de cooperación máis ampla con outras rexións europeas coas que non compartimos os desagravios económicos e sociais da desaparición de fronteiras, é dicir, a Cooperación Interrexional, na que a Secretaría Xeral de Acción Exterior do noso goberno está fortemente implicada, orientando os eixes de desenvolvemento económico, social e cultural ó principio europeo de cohesión económica e social. Outra das orixes de cooperación resulta do mercado único europeo que incidiu en espacios fronteirizos e requirido de iniciativas de integración respondendo igualmente ó principio que acaba de ser citado. A nivel europeo os instrumentos xurídicos cos que se conta en materia de cooperación transfronteiriza, son, por unha banda, o Convenio Marco Europeo de 1980 ratificado por España en 1990 ó que acompañan dúas Declaracións realizadas por este Estado que condicionan a súa aplicación como se poderá observar máis adiante. Este Convenio foi igualmente ratificado polo Estado francés. Por outra banda, cóntase tamén co Protocolo Adicional ó Convenio Marco de Cooperación Transfronteiriza do Consello de Europa de 9 de novembro de 1995 que representa o resultado dunha avaliación efectuada sobre o nivel de aplicación efectiva do Convenio Marco despois de ter detectada a existencia de certos obstáculos xurídicos, feito que, ó contrario o Estado Francés, non foi ratificado por España, por razóns dificilmente comprensibles. Se ben este marco legal de cooperación resultaba absolutamente necesario debido a que se carecía de regulación no noso ordenamento xurídico, resulta insuficiente con respecto á realidade tendo en conta ademais que o texto non se aplica plena e enteiramente, como consecuencia das reservas polos Estados signatarios. No tocante ó Estado español, ata entón, só se contaba con normas de carácter programático, referentes á conclusión de Tratados Internacionais con Estados veciños ou de proximidade cultural e lingüística, contidos nos Estatutos de Autonomía de Aragón, Estremadura, País Vasco, Cataluña ou Galicia. No tocante ó ámbito local, si existía a habilitación xenérica que resulta do artigo 10.3 da Carta Europea de Autonomía de Autonomía Local, ratificada por España o 20 de xaneiro de 1988, segundo a cal “as Entidades Locais poden, nas condicións eventualmente previstas pola lei, cooperar coas entidades doutros Estados”. No caso de Francia é coa Lei de Descentralización de 1982 cando as rexións adquiren carácter de Colectividades Territoriais de pleno dereito, como as municipalidades e os departamentos. Aínda que son poucas as competencias asumidas por estes entes, ostentan, nembargantes, a capacidade de manter colaboracións con outras comunidades de ámbito internacional. Desta maneira, a conformación do estado español en Comunidades Autónomas e os conseguintes Estatutos de Autonomía posibilitaron que esta rexión europea, sensible a toda esta realidade emerxente, veña realizando esforzos de maneira institucional dende 1989, contando cunha maquinaria e infraestructura propias, que permitiron o contacto e o traballo considerado pertinente en xeral. Obviamente os interlocutores foron determinados maiormente por cuestións xeográficas, de proximidade que esbozan intereses comúns en relación a numerosos temas económicos e sociais como por exemplo, o Transporte, Turismo, Cultura e o ambiente. A principios dos oitenta esta práctica de cooperación transfronteiriza e as relacións que resultan empezan a se artellar mediante asociacións de carácter rexional, nas que Euskadi participou activamente. Cabe mencionar, de maneira introductoria, a constitución en 1983, trala firma en Pau, da Comunidade de Traballo dos Pirineos, por parte de Euskadi con outras comunidades pirenaicas, rexións fronteirizas francesas e co Principado de Andorra, que no ano 1993 adquire a estatalidade. Entre os seus cometidos está o de promover proxectos co obxectivo de desembocar en solucións de interese común dos seus membros en diferentes materias. Existen outras formas de cooperación que Euskadi observou, como o feito de participar en programas de cooperación interrexional da Unión Europea, destacando en materia de cooperación transfronteiriza o Programa de Iniciativa Comunitaria INTERREG. Así mesmo, menciona-la cooperación mediante acordos ou protocolos de cooperación, este último sendo o instrumento que vertebra as relacións entre Euskadi e Aquitania, que seguidamente pasaremos a desenvolver. Dende o punto de vista institucional, o traballo é complicado debido en gran medida á diferencia competencial existente entre as diferentes rexións, anque a día de hoxe existan resultados satisfactorios que fai que se manteñan estas enriquecedoras interaccións de formas de pensar e actuar. Da mesma maneira, dende as institucións téntase impulsa-la concertación dos axentes económicos e sociais vascos para levar a cabo accións comúns con socios externos. Sempre tentando intensificar relacións no marco das nosas competencias.
Ó fío dunha política xa emprendida, ós traballos que se veñen realizando dende anos atrás déronse uns contactos institucionais previos que culminaron coa firma dun Protocolo de Cooperación Transfronteiriza en outubro de 1989 entre a Comunidade Autónoma de Euskadi e a Rexión de Aquitania, ó que se une a Comunidade Foral de Navarra o 13 de febreiro de 1992. Un acordo de cooperación trilateral que se viu alterado de maneira importante, posto que Navarra no ano 2000 se desligou unilateralmente do acordo, por falta de sintonía política con Euskadi, se ben dende a nosa rexión existe unha vontade de retoma-la situación anterior. Este Protocolo de Cooperación responde á lóxica de compartir fronteiras comúns, proximidade e características xeográficas e á posesión dun patrimonio cultural e lingüístico común, posibilitando todo isto, proxectos comúns. A creación desta Asociación de Cooperación Transfronteiriza, da maneira que se expresa no Preámbulo do Protocolo, é unha vía para institucionalizar mecanismos interrexionais de información, de programación e de accións. Téntase afondar no proceso de rexionalización europea, empregar esta realidade para acadar que as interaccións entre rexións contribúan a harmoniza-los niveis de desenvolvemento económico entre rexións. Para isto vaise crear un órgano encargado de coordina-las colaboracións que xurdan entrámbolos dous territorios, a denominada Comisión Permanente Institucional, composta polos presidentes dos executivos das rexións. Nembargantes, as relacións institucionais destas rexións fronteirizas non se limitaron a un intercambio de impulso de relacións de cooperación, intercambio de informacións, harmonización de políticas e definición de proxectos de interese común. E dicimos isto debido a que esta concertación de rexións xorde cunha gran vontade de cooperar, e toda esta intencionalidade materialízase na creación dun fondo, chamado Fondo Común, constituído o 30 de setembro de 1989 mediante a firma en Irún dun Protocolo anexo ó Protocolo de Cooperación, que será dotado do orzamento das tres rexións. Este fondo conta cun orzamento anual que se compón tamén en parte de fondos procedentes do Programa de Iniciativa Comunitaria INTERREG, que supón unha fonte de financiamento destinada á cooperación transfronteiriza. O orzamento, que no que respecta a Euskadi conta con 110 millóns de pesetas, é destinado a financiar cada exercicio, accións dunha duración máxima de tres anos enmarcadas dentro de proxectos de interese presentados por persoas físicas, entidades tanto públicas como privadas, con ou sen ánimo de lucro, conxuntamente por vascos e aquitanos. En doce anos de traxectoria do Fondo, subvencionáronse máis de 600 proxectos, que recibiron unha axuda global por parte de Aquitania e de Euskadi de arredor duns 2.500 millóns de ptas. Sabendo que esta axuda supón a metade do gasto, podemos dicir que o Fondo Común Aquitania/Euskadi acadou un investimento total de arredor de 5.000 millóns. No tocante ó carácter das accións, teñen cabida proxectos de moi diversa índole, abarcando a investigación científica e tecnolóxica, accións que afectan ó tecido económico e empresarial, cuestións sociais e culturais e lingüísticas. É imprescindible que as accións se leven a cabo conxuntamente por ámbalas dúas partes da fronteira, e cabe salientar que actualmente estase a dar un predominio de proxectos económicos-empresariais a diferencia de edicións anteriores, nas que supoñían unha minoría. A redacción do Protocolo contemplaba tamén a creación dun Comité de Enlace de Universidades como resultado dun proxecto institucional a nivel de gobernos rexionais co obxecto de favorece-las relacións interuniversitarias. O traballo de cooperación vense realizando de maneira permanente e dende o pasado ano dotouse de certa infraestructura canalizándose mediante catro Comisións conxuntas de Transportes, Medio Ambiente, Agricultura e Pesca e Cultura. En definitiva o Protocolo quere mover políticas de cooperación tentando estendelas ós axentes económicos e sociais, e a outras entidades públicas. Como excelente proba de todo isto temos outros ámbitos de cooperación como o foi a constitución do Consorcio Transfronteirizo Bidasoa-Txingudi, creado en virtude do Convenio de Cooperación Transfronteiriza subscrito o 23 de decembro de 1999, ó amparo dun acordo interestatal, concretamente, do Tratado entre o Reino de España e a República Francesa sobre Cooperación Transfronteiriza entre Entidades Territoriais feito en Baiona o 10 de marzo de 1995. O Convenio foi subscrito do lado español polos municipios de Irún e Hondarribia e do lado francés, por Hendaia. O Consorcio conta con capacidade xurídica plena para o cumprimento das súas funcións, estando dotado de órganos de goberno e de administración. Réxese polo Dereito español realizando así unha opción prevista no Tratado de Baiona, como consecuencia da elección da forma xurídica do Consorcio español, e pode exercer toda a súa actividade ó través de tódalas formas de xestión dos servicios establecidos pola lexislación española en materia de réxime local. Os fins deste Consorcio responden a fins de potenciación da comarca en áreas como o Turismo, ambiente, Desenvolvemento Económico e Social. O noso goberno apoia as accións deste Consorcio outorgando subvencións a iniciativas que se presentan en forma de proxectos, e dende a Acción Exterior subvencionáronse en varias ocasións proxectos liderados por esta entidade e foron presentados a concurso público do Fondo Común. Outro expoñente interesante desta cooperación contémplase no traballo que se está a realizar por parte da Deputación de Guipúscoa e do Distrito Baiona, Anglet e Biarritz, que se inicia co Convenio-Protocolo subscrito o 18 de xaneiro de 1993, cun proxecto de cooperación que ten como fin o facer unha única cidade, que se estende dende Donostia- San Sebastián ata Biarritz. Denominada Conurbación ou Eurocidade preténdese dotar de infraestructuras e servicios dunha gran cidade a esta zona, contando cos que xa existen. Así, estas entidades públicas realizarán a xestión de servicios comúns dentro do límite das súas competencias. No tocante á súa organización dicir que as accións estructurantes lévanse a cabo no seo do Observatorio Transfronteirizo, órgano do que se dota a Eurocidade vasca, constituída o 24 de febreiro de 1997. Este órgano de impulso e coordinación creouse baixo a fórmula de Agrupación Europea de Interese Económico, detendo personalidade xurídica. Creáronse igualmente comisións sectoriais que se ocuparán de cada ámbito material e concreto. Esta cooperación tenta facer fronte ó menoscabo sufrido pola desaparición de fronteiras co mercado único e ó mesmo tempo á creación de enlaces para achegar este territorio periférico ó centro europeo. Cóntase así mesmo co apoio e incentivo do INTERREG.
Como xa se apuntou con anterioridade, no ámbito da Cooperación Transfronteiriza, as relacións que manteñen unhas rexións con outras poden vertebrarse mediante asociacións, como é o caso da Comunidade de Traballo dos Pirineos constituída no Protocolo de Bordeos do 15 de abril de 1983. Creada ó amparo da Lei de Asociacións francesa de 1901, carece de personalidade xurídica, e xunto con esta constituíuse unha sección administrativa de dereito privado que permite solucionar o problema das contribucións financeiras. Nesta comunidade, conformada por colectividades pirenaicas, participan xunto coa Comunidade Autónoma de Euskadi, a Rexión de Aquitania, a Comunidade Autónoma de Aragón, a Comunidade Autónoma de Cataluña, a Rexión Languedoc-Roussillon, a Rexión de Midi-Pyrénées, a Comunidade Foral de Navarra e o Principado de Andorra, E entre os seus obxectivos máis destacados está o de intercambiar informacións e impulsa-los proxectos e relacións transfronteirizas en materia de Enerxía, Agricultura, Economía Forestal e de Montaña, Turismo, Ordenación do Territorio e Transporte. A Comunidade de Traballo dos Pirineos dótase para o seu funcionamento de órganos como a Presidencia, o Consello, o Comité de Coordinación, as Comisións de Traballo e unha Secretaría. Dende a CTP préstase moita atención ó Programa de Iniciativa Comunitaria INTERREG, en principio independente e conxuntural á acción da asociación mesma, xa que proxectos impulsados na mesma polos gobernos rexionais optan a recibir fondos do mencionado programa. Non debemos esquecer a Andorra, que dada a súa situación de “extracomunitaria”, non se pode beneficiar destes fondos estructurais. No seo do Consello Plenario do 26 de xuño de 2001, que tivo lugar co gallo do cambio de presidencia que pasou actualmente a mans da Comunidade Autónoma de Aragón, a Declaración de Presidentes que resultou da mesma amosa unha cuestión de gran transcendencia, como o é o dotar de personalidade xurídica á Comunidade. En efecto, á insuficiencia de instrumentos xurídicos que regulen a cooperación entre rexións en xeral, úneselle o feito de que o Principado de Andorra non concluíu tratados nin con España nin con Francia, e ámbolos dous estados subordinan a cooperación institucional de algunha maneira “formalizada” entre rexións e/ou rexións con outros Estados, a un recoñecemento necesario, que se traducirá na previa conclusión de Tratados por parte dos mesmos. Dende as Colectividades, téntase traballar neste sentido, tendo plasmado na declaración de presidentes a xa mencionada idea de acometer accións necesarias para a consecución desta vontade, é dicir, a de acadar a estructuración xurídica da CTP, en forma de Consorcio, no marco do Tratado de Baiona. Se ben é certo que toda esta concertación e movemento cooperacional responde a perspectivas e políticas definidas a nivel europeo, a día de hoxe no foro da CTP denúnciase a inexistencia dun marco xurídico europeo que de cobertura a estas realidades.
Se ben historicamente a previsión de relacións na zona, remóntase ó século XIX co Tratado de Límites de 1856, os instrumentos xurídicos en materia de cooperación transfronteiriza que van valida-lo posterior Tratado de Baiona de 1995 son, como xa se viu dicindo, o Convenio-Marco Europeo, do Consello de Europa de 21 de maio de 1980 sobre Cooperación Transfronteiriza entre Comunidades ou Autoridades Territoriais feito en Madrid que foi ratificado por España o 10 de xullo de 1990, e as Declaracións que no momento da súa ratificación realizou o Reino de España. O Tratado de Baiona é un acordo entre os Estados francés e español que regula as relacións fronteirizas entre Colectividades Territoriais de ámbolos dous países. Este Tratado xorde como desenvolvemento das Declaracións ó Convenio Marco realizadas por ámbolos dous Estados, nas que se subordina a aplicación plena e efectiva de tal Convenio á celebración previa de acordo. O Tratado de Baiona estende a súa aplicación, pola banda española a todo o territorio de cada unha das Comunidades Autónomas de País Vasco, Navarra, Aragón e Cataluña, e pola banda francesa ás Rexións de Aquitania, Midi-Pyrénées, e Languedoc Roussillon. Para ter cobertura xurídica do Tratado de Baiona a cooperación deberá ser formalizada mediante un Convenio, e estes poden recoller iniciativas de cooperación de moitos tipos, relacionadas coas dúas finalidades xenéricas previstas no tratado: a creación e xestión de equipamentos e servicios públicos e a coordinación de decisións. O Tratado contén as seguintes innovacións respecto ó ordenamento xurídico interno, como son, o recoñecemento expreso dunha competencia das Comunidades Autónomas á hora de concluír acordos de cooperación, posibilidade de crear, con personalidade xurídica propia, organismos de cooperación transfronteiriza, posibilidade de que as Entidades Territoriais francesas participen con este fin nos Consorcios regulados no Dereito Español, posibilidade de que as Entidades Territoriais españolas participen en Agrupacións de Interese Público e Sociedades de Economía Mixta Locais francesas e a regulación dos efectos xurídicos dos acordos de cooperación, dos actos dictados polos órganos de cooperación e o réxime de control xurisdiccional e de nulidade de cada un deles. O Tratado de Baiona crea unha Comisión de Seguimento. Nela, xunto cos representantes estatais participan as propias Entidades Territoriais. A participación como membros de pleno dereito das CCAA no Comité e Seguimento non figuraba na redacción inicial do Tratado. O grupo EAJ-PNV do Congreso presentou unha Proposición Non de Lei na que se esixía ó goberno de Madrid esta incorporación das Comunidades autónomas no Comité de Seguimento, que foi aprobada por unanimidade o 26 de setembro de 1995. De feito o goberno español non deu seguimento a esta decisión do Congreso dos Deputados, aducindo eventuais dificultades presentadas polas autoridades francesas. Non sendo de recibo esta actitude, o Comité de Seguimento non se reuniu máis que unha soa vez a poucos meses da firma do tratado no ano 1995. Outra das modificacións dadas en relación ó texto inicial do Tratado fai referencia ó procedemento de subscrición dos convenios de cooperación. O tratado prevé que, en tanto o goberno español non teña definido o procedemento aplicable, os Convenios de Cooperación requirirán a conformidade expresa do goberno español. Este punto, conéctase cunha das declaracións realizadas por España co gallo da firma do Convenio Marco Europeo. Como xa se dixo, nunha delas, subordinábase a subscrición de acordos de cooperación á celebración de acordos interestatais. A existencia dun acordo entre España e Francia fixando o ámbito obxectivo e subxectivo da cooperación transfronteiriza, os instrumentos a utilizar e o seu réxime xurídico, así como os límites a respectar polas Entidades Territoriais, privaba de xustificación e sentido a un sistema vertebrado sobre a técnica aprobatoria como era o de conformidade expresa, considerado polas Comunidades Autónomas como un control de oportunidade. Esta situación mesmo levaba a dubidar da constitucionalidade desta esixencia de conformidade expresa respecto a unha competencia de actuación exterior que a xurisprudencia constitucional recoñece ás Comunidades Autónomas, dado que se está a impoñer un control sobre a actuación autonómica non previsto pola Constitución. Tamén existía a dúbida sobre se, no caso de que a administración non se pronunciase expresamente, o acordo carecía dalgunha validez. Así mesmo carecíase de regulación indicativa sobre a eficacia e efectos xurídicos destes acordos. Por último, segundo o ordenamento xurídico interno non era posible crear organismos de cooperación. Desta maneira, confórmase un novo procedemento de comunicación previa á Administración Xeral do Estado que se conteñen no Real Decreto 1317/1997 e Acordos complementarios para a súa aplicación. Nesta establécese que previamente á súa firma, os proxectos de convenio de cooperación transfronteiriza que se pretendan subscribir, deberanse comunicar á Administración Xeral do Estado, obriga que condiciona a eficacia do convenio. Asi mesmo, prevese a publicación oficial no Boletín Oficial do Estado dos convenios para que estes poidan desprega-los seus efectos en España fronte a suxeitos distintos das Entidades Territoriais españolas asinantes. Por outra banda, noutra das previsións do Tratado, dise que en determinados proxectos de cooperación xunto coas Entidades Territoriais pódense acordar as Administracións do Estado francés e/ou o español. Esta previsión considérase dende Euskadi moi importante dada a diferencia de nivel competencial entre as Comunidades Autónomas e as Rexións francesas. Euskadi, implicada no desenvolvemento da fronteira, amosou nos seus contactos previos con diversas Administracións a necesidade dun Tratado entre Francia e España ante as dificultades xurídicas que xurdían á hora de levar a cabo calquera tipo de acción de cooperación. Así foi manifestado no encontro que mantiveron o Lehendakari Ardanza e o Ministro Delegado para Asuntos Europeos do goberno francés, o señor Alain Lamssoure, no Ministerio de Asuntos Exteriores de París. Para Euskadi, este instrumento legal supón un elemento revitalizador da cooperación, elemento canalizador de iniciativas, que facilita e estimula as relacións de cooperación, un primeiro paso para que as asociacións de carácter da Comunidade de Traballo dos Pirineos se lles atribúa personalidade xurídica. Así mesmo consegue harmoniza-lo feito de que o Estado español a diferencia do francés carecía dun marco xurídico específico de regulación da cooperación tranfronteiriza. Foi un paso positivo pero moi tímido que non elimina suficientemente as trabas administrativas que tanto dificultan a cooperación transfronteiriza. Neste sentido, o Tratado de Karlsruhe entre Francia e Alemaña, amósase moito máis eficiente e pragmático. Os acordos existentes entre Bélxica, Holanda, Luxemburgo, Alemaña e Austria son aínda máis avanzados. É moi de lamentar que a fronteira franco-española, onde a cooperación está xa dificultada pola propia natureza montañosa, a vontade política dos estados se amose tan precavida. Agardamos que este Tratado sirva como precedente e se resolvan as contradiccións existentes, como a situación da cooperación coa fronteira portuguesa, dada a ausencia dun Tratado do que a conclusión está en mans dos Estados implicados, asumindo estes unha política que debera dirixirse dende a Unión Europea, pois dela depende tamén o seu desenvolvemento.
|
|
|
| Bibliografía ARFE, (2000), “Guide Pratique de la Coopération transfrontalière”. Comisión Europea. BULLAÍN, I. (1990), “Las Regiones Autónomas de la Comunidad Europea y su Participación en el Proceso de Integración”. Bilbao: HAEE/IVAP. COMISIÓN EUROPEA, (1994), “Interregional and Cross-Border Cooperation in Europe” Regional Development Studies. Bruxelas, Luxemburgo: Comisión Europea. FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE, C. (1989), “La Frontière Franco-Espagnole et les Relations de Voisinage” Editions Harriet Bayonne. LETAMENDIA, F. (1997), “La construcción del Espacio Vasco-Aquitano. Un Estudio Multidisciplinar”. Leioa: Servicio editorial UPV. LETAMENDIA, F. ( 1998), “Nacionalidades y Regiones en la Unión Europea”. Madrid: Editorial Fundamentos. |
|
|
|
ÚLTIMA REVISIÓN: 11/12/2001
|
