Tempo Exterior nº 1 segunda época - xullo/decembro 2000
Resume - Resumen - Abstract |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Efectos da ampliación sobre a política rexional comunitaria | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Rosa María Miguélez Ramos |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Introducción A ampliación da Unión Europea aos Países da Europa Central e Oriental (PECO) e do Mediterráneo oriental volverá a ligar un continente caracterizado polos conflictos e as liñas divisorias. Trátase, por tanto, dun proxecto que ten por obxectivo reunir ós diversos pobos europeos nunha Unión guiada polos principios e valores comúns. As meras cifras destes retos que imporá a ampliación son impresionantes: case a duplicación do número de Estados membros e un aumento da poboación da Unión Europea en case un 50 por cento. En termos de política rexional, os novos posibles membros rexistran todos eles un Producto Interior Bruto (PIB) per cápita inferior ó actual 75 por cento, un feito que supón un reto para a solidariedade dos membros desa futura Unión e que require esforzos para conseguir que a cohesión económica e social se convirta nunha prioridade aínda maior.
Trala caída do telón de aceiro, os países da Europa central e oriental procederon rapidamente á reforma e a liberalizar as economías estatais comunistas co obxectivo de introducir a economía de mercado. Este cambio radical da lóxica económica tivo como resultado un producto interior bruto que se mantivo ó máis baixo nivel durante moitos anos, reducindo así o nivel de vida por baixo do que se rexistraba ao final do goberno comunista. Tan só durante a segunda metade da década dos noventa, estes países se reincorporaron ó crecemento con taxas considerablemente máis altas que na Europa occidental. Durante anos, EUROSTAT calculou o PIB rexional en termos do estándar de poder adquisitivo (EPA) para os 10 países da Europa central e oriental de conformidade cos mesmos principios aplicados para a clasificación rexional dos Estados membros da Unión Europea. Pese a que estas cifras son coñecidas e citadas repetidamente á hora de debater cuestións relacionadas coa ampliación, merece a pena botar un ollo ás dimensións das disparidades rexionais nos PECO:
Os cálculos non inclúen ós tres países candidatos do Mediterráneo oriental. Chipre conta cun PIB semellante ó comunitario. Malta non dispón de cifras sobre PIB, e as estatísticas económicas das que se dispón no son fidedignas. Turquía, que representa un peso demográfico de primeira magnitude, ten un PIB semellante ao 35% comunitario. Das 50 rexións nos países candidatos de Europa Central, 48 mostraban un PIB per cápita inferior, na actualidade, ó 75% da media da UE-15 para o período 1995-1997. Este nivel era superado tan só pola rexión de Praga na República Checa e pola de Bratislava en Eslovaquia, que presentaban cifras do 119% e 96% respectivamente. As cifras mostran enormes diferencias: o nivel das rexións máis ricas dos PECO, a rexión de Praga, é cinco veces superior ó das rexións no outro extremo da escala. O reto para reducir as disparidades rexionais existentes, case sempre herdanza do pasado e da política económica específica do goberno comunista, é, por tanto, considerable. Sen embargo, é probable que o novo desenvolvemento económico destes países aumente as disparidades rexionais existentes, debido a que a maioría do investimento estranxeiro se concentra nas cidades máis grandes e nas rexións lindantes coa Unión Europea. Así mesmo, o declive do importante sector agrícola nestes países veu a encruar aínda máis a posición económica das zonas rurais. Estas tendencias económicas ocasionan dificultades ás políticas estructurais no que á estratexia de investimentos se refire. Os argumentos en favor da concentración en determinados polos prósperos de desenvolvemento avalíase fronte a un enfoque máis equilibrado cara ó desenvolvemento rexional nos países candidatos. A aplicación exclusiva de ambos os dous non produciría probablemente os resultados desexados, isto é, estabilizar un crecemento máis alá da media da UE para permitir que estes países se poñan á altura da Comunidade e para garantir un desenvolvemento equilibrado das rexións, tendo en conta, ao tempo, as disparidades existentes. Sen embargo, non se pode contemplar a política rexional independentemente das outras políticas comunitarias xa que as restantes actuacións da Comunidade interveñen tamén en favor do desenvolvemento económico. Deste modo, a política rexional compleméntase coa Política Agrícola Común, principalmente. É o caso de Galicia, onde a PAC actúa en comarcas rurais a través do FEOGA-Garantía, subvencionando as produccións agrícolas e aos agricultores, e do FEOGA-Orientación, con intervencións estructurais para o desenvolvemento rural. O FEDER e o Fondo de Cohesión actúan principalmente nas zonas urbanas e industriais, ademais de cofinanciar infraestructuras de comunicación no conxunto do territorio. A diversidade dos instrumentos comunitarios permitirá a complementariedade das actuacións e o seu efecto benéfico no espacio dos países candidatos á ampliación. A cuestión da estratexia deberá ser abordada polos países candidatos durante as negociacións dos plans nacionais para o instrumento PHARE. As prioridades outorgadas aos instrumentos ISPA e SAPARD seguen a lóxica das prioridades establecidas poa Unión (TINA, acervo medioambiental), sen embargo, os países candidatos tiveron que presentar as súas prioridades a medio prazo, dado que, por exemplo, o ISPA só atendía a un 3% das necesidades identificadas nestes países (cerca de 90.000 millóns de euros para o ámbito dos transportes e arredor de 150.000 millóns de euros para o ámbito do ambiente). Trala adhesión, a cuestión da estratexia aínda será máis importante, tendo en conta os créditos financeiros en xogo e o feito de que será necesaria unha rápida absorción para non perder a cofinanciación europea. Isto require unha identificación, un desenvolvemento e unha xestión eficaz dos proxectos, así como das capacidades administrativas para manexar os Fondos estructurais. Estes e outros aspectos formaron parte do procedemento de avaliación previo ás negociacións denominadas “proceso de screening”.
O proceso de screening no ámbito da política rexional principiou con 11 países nunha reunión multilateral celebrada en abril de 1998. As reunións bilaterais sobre screening cos países do Grupo de Luxemburgo (Chipre, Estonia, República Checa, Hungría, Polonia e Eslovenia) celebráronse en 1999 e a apertura do capítulo 21 das negociacións sobre “Política rexional”(1) tivo lugar baixo a Presidencia portuguesa o 6 de abril de 2000. O Grupo de Helsinki non celebrou aínda as reunións bilaterais sobre screening e tampouco iniciou o capítulo das negociacións. Non obstante, o proceso bilateral de screening será previo ó inicio do capítulo 21, que ten previstas as negociacións baixo as Presidencias francesa (finais de 2000) ou sueca (comezos de 2001). No caso de Turquía, a conclusión número 12 do Consello Europeo de Helsinki “invítase á Comisión a que prepare un proceso de exame analítico do acervo”, unha expresión voluntariamente distinta. Deste xeito, o estado das negociacións só permite dar indicacións relacionadas especialmente co Grupo de Luxemburgo. Os principais resultados do exercicio de screening con estes seis países son:
O proceso de screening co Grupo de Helsinki producirá probablemente resultados semellantes. De feito, os principais problemas non residen na mera asunción do acervo comunitario, onde non existe a necesidade de traspor directamente a lexislación europea na lexislación nacional, senón en garantir a aplicación eficaz dos considerables créditos financeiros de conformidade coas disposicións da regulamentación europea (programación, cofinanciación, asociación, desenvolvemento de proxectos, control xeral, control e xestión financeiros, así como avaliación). Segundo as indicacións dadas ao Parlamento ata agora, estes retos son a miúdo subestimados polos países candidatos. Mentres que as cuestións dos datos estatísticos adecuados combinados coa clasificación NUTS e a elixibilidade poden ser resoltas máis facilmente como parte das actividades da mellora en curso de EUROSTAT en conxunción cos países candidatos e como parte das negociacións finais, a cuestión das capacidades administrativas merece un exame máis en profundidade.
Pese a ter en conta os progresos realizados polos países candidatos para aumentar as súas capacidades administrativas, os resultados do proceso de screening indican claramente que seguen a ser necesarias melloras na capacidade de aplicación eficaz das políticas estructurais. As principais deficiencias son o reforzo dos recursos humanos, a clarificación das responsabilidades, a falla dunha coordinación interministerial eficaz e a calidade dos procedementos orzamentarios. A participación e as competencias das autoridades a nivel infranacional tampouco teñen sido sempre clarificadas. Sendo consciente das necesidades dos países candidatos neste ámbito, o relanzamento da estratexia de preadhesión no marco da Axenda 2000 aborda con maior énfase nas cuestións da construcción institucional, a transferencia de coñecementos e a formación preparatoria. Os principais instrumentos da nova estratexia de preadhesión, baseada nas asociacións para a adhesión cos países candidatos son: PHARE, que concentra as súas actividades principalmente en dous ámbitos:
ISPA, que concentra as súas actividades principalmente en dous ámbitos:
e SAPARD, que se concentra no desenvolvemento rural e na adaptación das estructuras agrarias, así como na preparación para a adopción do acervo no ámbito da política agrícola común. Mentres que a aplicación destes tres instrumentos desenvolverá a familiaridade coas políticas e os procedementos comunitarios nos países candidatos, a sección do programa PHARE destinada á construcción institucional está máis directamente relacionada coa preparación das capacidades administrativas necesarias para que estas estean dispoñibles á hora de asumir o acervo comunitario. En todos estes países, o PHARE está apoiando o proceso de construcción institucional nos sectores identificados nos acordos de Asociación para a adhesión (prioridades para sectores específicos, reforma da xestión da administración pública, participación nos programas comunitarios, sociedade civil e asuntos da xustiza e interior). Ademais de todo iso, tense prestado apoio aos tres mecanismos de construcción institucional:
O mecanismo de irmanamento (twinning), máis relevante para os ámbitos das políticas estructurais, púxose en marcha en maio de 1998 como principal mecanismo do proceso de construcción institucional, para axudar aos países candidatos no desenvolvemento dunhas administracións modernas e eficaces coas estructuras, os recursos humanos e os coñecementos de xestión necesarios para a aplicación do acervo comunitario ó mesmo nivel dos Estados membros. Para os períodos de programación 1998 e 1999 do programa PHARE, o irmanamento tense centrado en catro sectores prioritarios (agricultura, ambiente, finanzas, xustiza e asuntos de interior). Estes representan aos sectores prioritarios a curto prazo identificados nos acordos de Asociación para a adhesión. Con cargo a PHARE 2000 e ó subseguinte irmanamento, cóbrense tamén proxectos que preparen aos países candidatos á introducción dos Fondos estructurais. Ademais diso, o Programa preparatorio especial para os Fondos estructurais (SPSSF) é un dos novos programas PHARE para beneficiarios múltiples concibidos para axudar aos países asociados a prepararse para a adhesión á Unión Europea. O SPSSF axudará a que os PECO desenvolvan a capacidade de utilizar os fondos que estarán dispoñibles en virtude do instrumento estructural ISPA no ano 2000 e, trala adhesión, dos propios Fondos estructurais. O Programa centrarase na axuda ós países candidatos para deseñar as políticas estructurais e promover e comprender a política estructural da UE mediante a cooperación administrativa. Aínda é demasiado cedo para avaliar os resultados destas actividades específicas que teñen por obxectivo a mellora das capacidades administrativas, especialmente no ámbito da política estructural. Sen embargo, as primeiras experiencias veñen a mostrar que, pese ás dificultades de aceptación, á organización de consorcios multinacionais, ás dificultades lingüísticas, etc., os programas parecen atinados e deberán contribuír a unha mellora das capacidades administrativas.
A aprobación da Axenda 2000 incluía as perspectivas financeiras para o período 2000-2006, que establecía disposicións para o reforzo da estratexia de preadhesión a partir do 2000 e da ampliación, baseadas sobre a hipótese dunha Unión ampliada con seis novos Estados membros a partir de 2002. Os compromisos destinados á adhesión increméntanse paulatinamente ata o 2006, cando a liña das operacións estructurais acandan o 40 por cento do presuposto estructural para a actual UE15:
A actual estratexia de preadhesión como resultado da Axenda 2000, cos seus principais instrumentos PHARE, ISPA e SAPARD, supón 30 euros por habitante por ano para os dez PECO, o que ven a ser o triple, en relación co período anterior á Axenda 2000, no que se transferiron 10 euros ós PECO(2). As actuais rexións do Obxectivo 1 reciben unha media de 220 euros por habitante e ano, o que supón que a diferencia entre as actuais asignacións de preadhesión e as futuras asignacións hipotéticas (ó non ter en conta o límite do 4% do PIB) é de 1 a 20. Son diversas as opcións posibles derivadas das decisións adoptadas no Cumio de Berlín. Dende o punto de vista da normativa orzamentaria, queda claro que os compromisos reservados para a ampliación nun exercicio concreto, no caso de que a ampliación non se produza, non estarían automaticamente dispoñibles para os exercicios seguintes. O Cumio de Berlín propuxo unha especie de incorporación progresiva dos seis supostos novos membros (Grupo de Luxemburgo, con 63 millóns de habitantes), cunha asignación por habitante/ano de 60 euros en 2002 e de 190 euros en 2006 para todas as accións estructurais incluídas as iniciativas comunitarias e o Fondo de cohesión. No caso de que a ampliación se produza logo do 2002, deberíase considerar unha incorporación progresiva, mesmo antes da ampliación, mediante un incremento gradual dos instrumentos de preadhesión como preparación para a absorción duns cretos ata sete veces máis elevados trala ampliación. Outra opción sería pasar gradualmente dun enunciado de Fondos de cohesión baseado no proxecto (por exemplo, ISPA) a outro baseado no programa Obxectivo 1 con elementos de descentralización e de programación orientados cara á estratexia. Téñense realizado algúns intentos neste sentido dentro do programa PHARE, aínda que se revocasen en parte nunha data posterior (por exemplo, o deseño de financiamento da iniciativa PHARE CBC). No caso dunha ampliación de maiores dimensións antes do 2006, as disposicións adicionais cubriranse cos importes dispoñibles reservados para estes fins baixo a marxe da perspectiva financeira e, se fose preciso, mediante a utilización de recursos propios adicionais derivados do PNB comunitario trala ampliación da Unión. Dependendo dos resultados das negociacións, practicamente todas as rexións dos PECO serían aptas para o Obxectivo 1 (excepto Praga, Bratislava e Chipre). Sexa cal fose o resultado das negociacións, as decisións adoptadas en Berlín son viables, ó menos no ámbito das accións estructurais, ata o 2006. Vista a vontade política de utilizar plenamente o límite do 1,27% de recursos propios do PNB así como a condición previa de estar preparados en termos de capacidades de absorción, a ampliación no ámbito das políticas estructurais non debería atopar obstáculos políticos e financeiros importantes, mesmo no referente ás relativamente ríxidas perspectivas financeiras de Berlín. O maior reto aínda está por chegar: ¿Que tipo de política rexional, que criterios e que recursos financeiros aplicar logo do 2006 a unha Unión Europea de posiblemente 28 membros?
A consideración dunha política rexional para despois do 2006 xa principiou(3). Por moi prematuras que estas consideracións poidan parecer, queda claro que vistos os longos procedementos administrativos, as institucións europeas deberán comezar a preparar no 2004 as bases para o novo período de programación 2006-2013, unha vez se teña producido a primeira ampliación e se coñeza o impacto da mesma. De feito, as reformas previstas na Axenda 2000 preparábanse xa para a nova reforma: concentración, simplificación e descentralización serán tamén importantes orientacións para esta reforma futura. Sen embargo, mesmo con estas orientacións en mente, a política rexional para despois do 2006 non ten necesariamente por que seguir o mesmo enfoque que se veu aplicando dende 1988. Unha Unión Europea de máis de 25 membros e duns desequilibrios rexionais dunha escala moi superior á existente anteriormente constituirá un reto que deberá abordarse mediante unha política dunha cohesión económica e social diferente dos conceptos actuais. Na miña opinión, unha integración máis clara das orientacións do Plan Europeo de Ordenación do Territorio (PEOT) na lóxica dos Fondos estructurais constituiría un importante paso adiante. O concepto de policentrismo así como un bosquexo que permita unha mellor integración das políticas sectoriais no concepto de desenvolvemento xeral do territorio europeo merece unha maior atención no contexto das políticas estructurais, que, en termos orzamentarios, constitúen a segunda política máis importante da Unión. Un enunciado ambicioso do PEOT engadiría unha orientación política máis visionaria de cara ós Fondos estructurais, que hoxe en día se rexen por un enfoque máis ben ríxido e mecánico. O policentrismo podería atopar a súa aplicación práctica na elección de rexións europeas piloto que conten co apoio da Unión segundo as súas necesidades específicas, con vistas a aliviar as presións que hoxe reciben zonas densamente poboadas e rexións economicamente favorecidas no centro da Unión. A cuestión dos criterios para a elección das rexións piloto deberá abordarse de xeito diferente ós actuais criterios de elixibilidade e podería incluír criterios relacionados co mercado laboral e a competitividade, así como o potencial de desenvolvemento. Unha mera continuación do enfoque baseado no Obxectivo 1 conduciría a unha situación na que, para 2007, só do 1 ó 10% da actual poboación da UE15 podería acollerse ao Obxectivo 1 (fronte ao 22% actual) e na que a maioría da poboación dos territorios dos países entrantes (excepto Eslovenia, Praga, Bratislava, Budapest e Chipre) formarían parte do mapa do Obxectivo 1. Partindo da hipótese de que o 3% da actual UE15 puidera acceder ás subvencións logo do 2006, de que os novos 6 membros formasen parte da Unión e de que non se considerase a supresión progresiva (phasing out), isto significaría basicamente unha substitución das actuais rexións do Obxectivo 1 polas rexións dos países entrantes, sen que isto alterase a cifra da poboación absoluta actualmente beneficiaria dos Fondos. Non obstante, esta mellora económica súbita dunha parte considerable das actuais rexións da UE15 deberíase a un efecto puramente estatístico, isto é, ao descenso da media do PIB da UE. Este aspecto será unha das principais cuestións políticas a debate durante as negociacións para o novo paquete de Fondos estructurais ata o 2013. Independentemente do polémicas que poidan ser as cuestións relacionadas co reparto dos recursos financeiros, o importante é dar unha resposta política adecuada ás necesidades dun territorio europeo en fase de crecemento, con máis e máis desequilibrios en termos sociais e económicos. O Parlamento Europeo deberá exercer unha influencia decisiva no proceso de negociación para garantir que o resultado das mesmas responda ás expectativas resumidas previamente. É por isto que, neste sentido, un cambio dos procedementos lexislativos no ámbito dos Fondos estructurais, isto é do procedemento de dictame conforme á codecisión e ao voto por maioría cualificada no Consello, está máis que xustificado.
Para rematar, algunhas consideracións referentes a Galicia. A nova política rexional comunitaria que se aplicará trala ampliación debe partir de novos principios baseados nunha concepción territorial integrada do espacio europeo. O noso continente pasará a ser unha unidade económica (agardemos que tamén sexa política) real, non de pequenas taifas contemporáneas ou, no mellor dos casos, de dúas Europas dándose as costas dende que Teodosio o Grande dividise no ano 395 entre os seus fillos Arcadio e Honorio o Imperio Romano en Oriente e Occidente. Un enfoque policéntrico da política rexional e de desenvolvemento do continente vai beneficiar a aquelas rexións da periferia que se atopen en disposición de asumir os retos que as novas tecnoloxías representan para a economía. Galicia ben podería ser unha delas se damos aproveitado as oportunidades e de facer fronte ós desafíos. E a ampliación á Europa Central e Oriental é un desafío de primeira magnitude. Xa nos estamos a acostumar a traballar, no interior da Comunidade Europea, en novos marcos como o espacio formado por Galicia e o norte de Portugal. Os galegos temos sido emprendedores dende sempre. As nosas necesidades ou soños empurraron a centos de miles de paisanos a establecerse en países arredados. A actitude de Galicia ante os países candidatos non debe ser de desconfianza diante de novos competidores para os fondos europeos, senón de desafío diante dunha nova fronteira que se nos presenta: a dunha parte fundamental de Europa que constitúe un enorme mercado, que ten unha economía que medra a un ritmo superior a da UE, que precisa servicios e productos que podemos ofrecer, e coa que podemos emprender proxectos conxuntos. As novas tecnoloxías relativizan as distancias, achegan á xente, unen mercados. Galicia, e non falo da Xunta senón da sociedade galega, ten a ocasión de inaugurar unha nova etapa de cooperación interrexional con outras rexións europeas distantes gracias ás novas tecnoloxías. Os tempos dos pioneiros non remataron e o futuro vai ser daquelas sociedades que se atrevan a afrontalo. Lamento, neste sentido, que a Xunta non sexa capaz de mirar ao futuro e se vexa superada pola velocidade á que se suceden os cambios. Ben faría a administración autonómica deseñando un programa dotado de medios económicos suficientes e con capacidade de axudar ás empresas galegas a penetrar nos mencionados países e a desenvolver proxectos conxuntos as súas empresas. Debemos aproveitar os fondos estructurais correspondentes ás actuais perspectivas financeiras (2000-2006). Nada está asegurado logo desa data, na que moi probablemente se sentarán xa no Consello de Ministros da UE representantes de países menos desenvolvidos que o noso. Os fondos estructurais dos que nos levamos beneficiando dende a nosa entrada na Comunidade Europea poden aínda durar, pero seguro que non van ser perpetuos.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
(1) O acervo comunitario en materia de política rexional comprende os artigos 33, 146-148 e 158-162 do Tratado. Os principais instrumentos son os Fondos estructurais (FEDER, FSE, Orientacións FEOGA e IFOP) e os Fondos de cohesión. A nova lexislación para o período comprendido entre 2000-2006 foi aprobada o 21 de xuño de 1999 como parte do paquete da Axenda 2000. (2) Información facilitada á Comisión de Política Rexional por Guy Crauser, Director Xeral da DG REGIO, o 23 de maio de 2000. (3) “Hacia una nueva política regional en 2007”. Informe aprobado polo Buró político da CRPM o 21 de xaneiro de 2000 en Kastoria (Grecia). |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
ÚLTIMA REVISIÓN: 05/11/2000
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
