Igadi na Rede / Tempo Exterior nº 11 - Inverno/1999-2000 - Irlanda e as novas formas da vida internacional: As institucións do proceso de paz

Para falar das novas institucións temos que partir, verdadeiramente, do Tratado Anglo-Irlandés de 1985, aínda que os precedentes estaban xa nos Acordos de Sunningdale de 1973. A Asemblea e o Executivo que se crearon en Sunningdale non duraron máis que poucos meses e foron torpedeados en maio de 1974 pola folga do Consello Obreiro do Ulster. Faltaba nesas institucións de poder compartido o Sinn Fein (o elemento nacionalista que entraba nelas era o SDLP). Para que o Sinn Fein fose incorporado era precisa polo menos unha tregua e, a poder ser, unha paz. Iso foi o que fixo o chamado proceso de paz, que comeza timidamente coa declaración de Downing Street o 15 de decembro de 1993 e a declaración de tregua do IRA en agosto do ano seguinte. Segue unha serie de xestos e medidas conciliatorias e, en decembro de 1994, celébrase o primeiro encontro entre funcionarios británicos e dirixentes do Sinn Fein. En 1995 publícase o documento-marco conxunto de John Major e o novo Taoiseach, John Bruton. Ese mesmo ano aparece presidindo o organismo Internacional de Retirada de Armas un amigo de confianza do presidente Clinton, o senador George Mitchell, que había de ter un papel tan importante no proceso. Con interrupcións, crises, levantamento da tregua, a explosión da bomba de Canary Wharf e todo o demais, o proceso estaba en marcha. Culminou no Acordo do Venres Santo e no novo Tratado Británico-Irlandés.

Temos, pois, un deseño de institucións, debido seguramente, como hoxe se vai vendo cada vez máis, ás ideas de John Hume e aos intereses dos Estados Unidos e da Unión Europea. E, en paralelo, un proceso de paz no que se procura “traer ao rego” ao Sinn Fein. E tamén ás forzas paramilitares lealistas. As institucións están establecidas. En cambio, o proceso de paz non está rematado, ao meu ver, nin o estará mentres non se complete a retirada das armas dos paramilitares.

(...)

As novas institucións, consagradas no Acordo do Venres Santo e no novo Tratado, que xa non é “Anglo-Irlandés” coma o de 1985, senón “Britanico-Irlandés”, son, en primeiro lugar a Asemblea e o Executivo de Irlanda do Norte –cuestión constitucional e interna, comparable en principio a das outras autonomías– , e despois as “internacionais”: Consello Ministerial Norte-Sur; Consello Británico-Irlandés e a Conferencia Intergobernamental Británico-Irlandesa; mais os chamados organismos de aplicación.

As ideas que as inspiran son as de John Hume, tan próximo sempre ao modo de pensar de Bruxelas. Quen estea un pouco familiarizado coa linguaxe comunitaria atopará de seguida expresións e razoamentos de estilo comunitario. Hai dúas expresións que se utilizan para estes textos do SDLP e que pode que non sexan moi felices, pero que serven para caracterizar o novo enfoque das estructuras: son “consociacionalismo”, na esfera interior, e “intergobernamentalismo” na exterior.

Vou falar da “consociación” primeiro, ou sexa, da solución constitucional que se lle deu ao poder autonómico de Irlanda do Norte. “Consociación” vén sendo outra maneira de lle chamar á doutrina de compartir o poder, o “power sharing” de que tanto se fala. Xustifícase, segundo os seus partidarios, no caso de comunidades divididas suxeitas a unha autoridade común. Cando conviven nun país grupos enfrontados ata o punto de non coincidiren en case nada e teren valores e proxectos de futuro tan diferentes que acaban por provocar enfrontamentos armados nos que se di que cada grupo loita pola supervivencia, estamos nunha situación que no título dun libro sobre as orixes dos disturbios dos trinta anos últimos no Ulster se chamou: “gobernar sen consentimento”. Esa era a situación en Irlanda do Norte baixo o Goberno autónomo do Stormont. Unha gran parte da poboación, –arredor do 40 por cento– sentíase oprimida, allea ao sistema, discriminada e desprotexida. Non hai que esquecer que estes últimos trinta anos de disturbios comezaron coa axitación a favor dos dereitos civís, e que o IRA só entrou en acción algo máis adiante e despois dunha crise interna. E nembargantes, o sistema era democrático, en termos electorais, igual ao do Reino Unido. Pero o sistema de maioría simple en cada distrito para elixir deputado, co resto dos votos perdidos, que aínda é o preferido en Inglaterra, daba lugar en Irlanda ao perpetuo dominio dos Unionistas. O sistema electoral para a nova Asemblea é o proporcional, na variante do chamado “voto único transferible”, que asegura unha representación máis xusta das minorías. Pero a “consociación” vai máis lonxe diso, xa que garante a presencia das minorías no Executivo e na toma de decisións, cun sistema de maiorías ponderadas e distribuídas (distribuída quere dicir a maioría de unionistas e maioría de nacionalistas, por separado; e ponderada, o 60 % dos votos de cada partido). Ese sistema aplícase á designación do Primeiro e Vice Primeiro Ministro e a unha serie de decisións que se indican concretamente. Ademais, poden ser necesarias esas maiorías distribuídas para calquera outro asunto que sinalen 30 dos 180 deputados da asemblea. Para a elección dos dez ministros séguese o sistema d’Hondt sobre a base dos escanos de cada partido na Asemblea.

Pero non é só isto. Hai outro aspecto que eu quero salientar porque ten máis que ver coas perspectivas de futuro destes arranxos, co carácter de experimento de novas formas constitucionais e internacionais. É o seguinte: Todos parecen estar de acordo en que os gobernos de coalición que resultan do sistema proporcional son menos “fortes” que os que resultan dun bipartidismo que lle dea fortes maiorías parlamentarias ao goberno. E pódese pensar que unha situación de sociedade tan dividida e con comunidades tan enfrontadas coma a da Irlanda do Norte precisa un goberno forte. Vai ser moi interesante ver cómo se contrapesan a lexitimidade que dá ter representación de todas as comunidades no executivo e a necesidade de tomar decisións para o conxunto. Moitas das medidas que fan falta non teñen moito que ver, seguramente, coas divisións sociais, pero vai ser inevitable que se negocien neses termos. ¿Cal vai ser a unidade dun Gabinete no que senta como ministro de Educación Martin McGuinness, vello comandante do IRA, ou sexa “terrorista” arrepentido para os seus colegas ministeriais, entre os que hai dous lugartenentes do reverendo Ian Paisley como ministros de Desenvolvemento Rexional e Social?

Nunha perspectiva máis ampla, pódese pensar que a forza do Estado perdeu importancia non só nos estados nacionais senón tamén nestes novos e autonómicos. Que os problemas poden ser resolvidos pola sociedade civil ou por entidades non gobernamentais. Entón, é máis importante a presencia case simbólica e lexitimadora das comunidades enfrontadas nun goberno que cobre como unha cúpula entidades decisorias a outros niveis. Esta forma de pensar, que imos encontrar noutros particulares do meu tema desta noite, paréceme que encerra riscos considerables. É moi sospeitoso o entusiasmo por desfacerse do Estado, e cómpre escrutar con moita atención e coidado quén son os entusiastas e por qué están tan entusiasmados. Algúns estarano por optimismo e porque a crítica do Estado foi tema clásico de moitas variedades do progresismo. Pero iso non bastaría, nin bastou nunca. O poder non vai desaparecer nin diminuír coa diminución do Estado. Hai que ver, pois, ónde están os novos centros de poder, seguramente máis opacos nesta nova Europa e novo mundo que se está configurando. Levou moitos séculos democratizar ata certo punto o Estado, e vai haber que loitar bastante para democratizar os novos poderes. Iso na esfera interna e constitucional de cómo vai ser o goberno de Belfast.

A outra grande idea de Hume e os seus inspiradores europeos é a da “intergobernamentalidade” da solución. Iso é o que máis distingue esta autonomía das outras. En Escocia e no País de Gales a autonomía foi concedida por Lei do Parlamento da Gran Bretaña. Foi un asunto interno, de organización do Estado. No caso de Irlanda do Norte xa houbera unha autonomía así, máis vella ca ningunha, desde 1920 ata 1972. Xa vimos por qué deixou de funcionar. A que chegou agora é resultado de arranxos e tratados entre dous Estados independentes: o Reino Unido e a República de Irlanda. De certo xeito eles garanten as novas institucións.

Nos tratados recoñécense varios puntos importantísimos, que eliminan os principais atrancos “históricos” do problema. A República de Irlanda abandona a reivindicación do Ulster como parte irredenta do territorio nacional, para o que houbo que emendar a Constitución de 1937. O Reino Unido recoñece o dereito á autodeterminación do pobo de Irlanda do Norte, no senso de que cando a maioría decida deixar de ser parte do Reino Unido non se oporá a adoptar a lexislación. Recoñecen tamén os dous Estados que, polo de agora, a maioría do pobo de Irlanda do Norte quere seguir sendo parte de Reino Unido, e que, por conseguinte, seguirá séndoo, e esa situación só pode mudar por medios electorais e pacíficos.

Sobre esas bases, créanse as institucións intergobernamentais.

O Consello Ministerial Norte-Sur estudia e adopta medidas, en asuntos de interese común. O importante é que esas medidas pódense aplicar separadamente por unha e outra xurisdicción, ou en toda a illa de Irlanda polos organismos de aplicación que se creen. Esto último é verdadeiramente novo, en termos internacionais: unha soberanía conxunta aplicada por organismos competentes no territorio de dous estados diferentes. Pode ir acompañado no futuro de un Foro Interparlamentario e un Foro Cívico.

O Consello Británico-Irlandés é o que antes se ía chamar “Consello das Illas”. Vén sendo unha xuntanza das autonomías para harmonizar todas as relacións entre elas. Están representados nel os gobernos do Reino Unido e de Irlanda do Norte, as autoridades autónomas de Escocia, País de Gales e Irlanda do Norte, e, aínda que no son autónomas, a Illa de Man e as Illas Anglo-Normandas. É, sobre todo, un organismo deliberante, que funcionará por consenso e as súas decisións non obrigarán nada máis que ao estado ou autonomía que as acepte. Pénsase que fomentará tamén acordos bilaterais ou multilaterais entre os membros.

A Conferencia Intergobernamental Británico-Irlandesa, outro organismo deliberante e de cooperación, en principio. Reúnese a nivel de xefes de goberno ou de ministros e asesores. Tal vez o aspecto máis importante sexa o de que pode servir –e isto recoñécese expresamente– para que o Goberno da República de Irlanda presente opinións e propostas en asuntos que lle afectan a Irlanda do Norte pero que non foron transferidos ao goberno autónomo, é dicir, que seguen sendo da competencia do secretario de Estado para Irlanda do Norte no goberno británico. É máis un sinal do interese especial que se lle recoñece ao Goberno de Dublín nos asuntos do norte.

Os organismos de aplicación iranse creando para as esferas de cooperación que vaia decidindo o Consello Ministerial Norte-Sur. Está claro que teñen un papel integrador e preparador, sen dúbida, da futura unidade da illa. A dimensión europea vai ser moi importante aquí xa que boa parte dos 400 millóns de libras de fondos europeos vai ir a proxectos dese xénero. Houbo grande resistencia en Bruxelas a levar eses fondos polas canles dos gobernos, e preferiuse que vaian a nivel máis básico. Os organismos de aplicación van ter aí un papel importante, seguramente.