Tempo Exterior nº 8 - Primavera/99 - Os primeiros pasos dun camiño longo e imprevisíbel

O goberno laborista incluíu no discurso da Coroa da primeira lexislatura na que ía gozar da esmagadora maioría obtida nas eleccións de maio de 1997 a intención de proceder aos plebiscitos e á lexislación encamiñados á devolution de poderes a Escocia e o País de Gales. Revivía así o malfadado proxecto autonómico do anterior goberno laborista, proxecto que primeiro naufragou nos Comúns en 1977 e despois, ao intentar levalo por outra vía, a dos plebiscitos, e resultar estes negativos en 1979, foi ocasión, se non causa, da caída de Callaghan e o acceso de Thatcher ao poder. O motivo táctico do partido laborista para favorecer certa autonomía nesas dúas nacións do Reino Unido (o temor á presión en continuo aumento desde a década de 1960 dos partidos nacionalistas, e sobre todo do SNP en Escocia, que podía facerlle perder os votos escoceses que necesita sen remedio para gobernar en Londres) non parece que dese desta vez moita urxencia á inclusión do proxecto xa na primeira lexislatura do novo Parlamento. Tal vez fose para encaixalos nun proxecto de reforma constitucional do que forman parte tamén, nesta mesma primeira fase, a reforma da Cámara dos Lores, a institución dun alcalde electo do Gran Londres e as primeiras cuñas do sistema de representación proporcional, difícil de impor no Parlamento de Westminster, pero máis fácil nas novas Asembleas, por seren novas, e nas eleccións de deputados europeos, que non espertan grande interese político.

Os plebiscitos, o 11 de setembro de 1997 en Escocia e o 18 no País de Gales, deron resultados bastante convincentes en Escocia e moito menos en Gales. Cunha participación do 60,4 por cento en Escocia, votou a favor dun Parlamento escocés o 74,3 por cento. Había unha segunda pregunta, a de se o Parlamento habería de ter poderes fiscais, e a resposta foi afirmativa nun 63,5 por cento. No País de Gales a participación foi bastante menor: o 50,3 dos electores. Pronunciouse a favor dunha Asemblea Galesa o 50,12 por cento. Non había pregunta sobre poderes fiscais (a Asemblea de Gales non os vai ter).

Aberto o camiño cos plebiscitos, promulgáronse as leis en 1998, o 31 de xullo a do País de Gales e o 19 de novembro a da Escocia. Son leis ordinarias do Parlamento de Westminster. Ó non existir constitución escrita non hai tampouco ningún requisito nin nome especial para as disposicións de alcance constitucional. Recoñeceuse, con todo, o seu carácter especial en iren precedidas de plebiscitos. Levan nomes pouco expresivos: Government of Wales 1998 e Scotland Act 1998. Incluso podería pensarse, polo nome, que é más importante ou substancial a de Gales, pero non é así, nin moito menos. O mesmo podería pensarse pola extensión, xa que a de Gales ten un volume moito máis respectábel cá de Escocia. E calquera das dúas e moito máis extensa ca ningún dos Estatutos da lexislación española.

Non hai exposición de motivos nin declaración de principios políticos. A linguaxe é de ton administrativo, mesmo cando se trata de cesión de parcelas do poder lexislativo. O termo devolution, que estaría mal traducido por “devolución”, é tamén moi administrativo; trátase de cesión ou transferencia, que non supón que quen a recibe tivese xa noutro tempo o que agora se lle dá. De certo que non ten o carácter radical de “autonomía”, pois non recoñece a espontaneidade do titular desta e insiste máis na iniciativa do cedente, que é a Raíña en Parlamento, é dicir, o poder central do Reino Unido. Aínda así, utilízase pouco ese termo nestas leis; case exclusivamente nos anexos ao tratar do aspecto técnico das transferencias e dos conflictos que poidan xurdir a ese respecto.

Hai que ter en conta, en primeiro lugar, que non naceron, como na Transición española, coa negociación e a fluidez, aínda que fose relativa, dun fenómeno constituínte ou semiconstituínte. Non son de Nova Planta. Non se trata de “café para todos”. Iso explica por que non hai transferencias de poder –polo de agora– a Cornualla, ou ao Norte da Inglaterra, ou a Inglaterra sen máis. Non se está reconsiderando a armazón constitucional do Reino Unido, senón atendendo a casos moi concretos de descentralización en resposta a unha situación político-electoral e sen referencias explícitas a dereitos históricos ou doutra clase. A técnica xurídica anglosaxona préstase admirablemente a ese enfoque. E estes textos son unha boa mostra desa técnica.

No institucional, o obxecto principal das dúas leis é a creación dunha Asemblea electa. Non hai que esquecer que as dúas nacionalidades, e sobre todo Escocia, tiñan xa un grao considerable de separación administrativa. Escocia conservou, despois da Unión de 1707, o seu sistema xurídico e xudicial –ben distinto do inglés e de base romana ou “continental”– e o seu sistema educativo, por exemplo, así como a función emisora do Banco de Escocia. Ademais, gran parte das funcións de goberno correspóndenlle ao secretario de Estado para Escocia, que é un ministro do Gabinete do Reino Unido, pero que, ata hai pouco na St Andrew's House de Edimburgo, e agora en Leith, barrio portuario incorporado á capital escocesa, ten un mini goberno, con mini ministerios, para aquela nacionalidade. O que sucedía ata agora é que non respondía a ningún control propiamente escocés, senón ao Parlamento de Westminster, onde respondía por ese conxunto o secretario de Gales. Isto non era moi democrático nin tampouco práctico, xa que o tempo e as oportunidades de escrutinio parlamentario dos asuntos escoceses eran moi limitados no atarefado Parlamento de Westminster. Unha situación semellante é a do País de Gales, aínda que o secretario de Estado para Gales é de creación máis recente, estableceuno o Goberno laborista de Harold Wilson en 1965 e ten menos competencias có de Escocia. Reside en Cardiff. A preocupación democrática máis importante en Gales é a da proliferación de entidades paraestatais (os quangos), con atribucións importantes e integradas por designación administrativa. Transformar os quangos, suprimilos ou facelos responder ante a Asemblea é un dos aspectos que puido facer más atractiva e necesaria a devolution no País de Gales. E a esa tarefa está dedicado gran parte do texto legal, que por iso é moito máis extenso có de Escocia.

Hai diferencias entre as dúas asembleas. A de Escocia chámase Parlamento Escocés; a do País de Gales, Asemblea Nacional Galesa (Cynulliad Cenedlaethol Cymraeg). A diferencia vai alén do nome: o Parlamento ten poder lexislativo nas materias da súa competencia; a Asemblea non ten mais que poder regulamentario (secondary legislation, como se di na técnica lexislativa). E probablemente tamén se pensou que os poderes fiscais –aínda que ben limitados– configuran a idea dun Parlamento.

Existe un poder executivo nos dous casos. Pero tamén aquí hai diferencias. O de Escocia é un Comité Executivo, presidido por un Ministro Principal (First Minister, para distinguilo do Prime Minister do Reino Unido), nomeado pola Raíña en condicións semellantes ás do Reino Unido. No País de Gales non se fala dun executivo, coma en Escocia, senón que simplemente se di que a Asemblea terá un Primeiro Secretario (Prif Ysgrifennyd y Cynulliad) que nomeará os Secretarios (Ysgrifennyddion y Cynulliad).

Seguirán existindo os secretarios de Estado para Escocia e para o País de Gales no Goberno do Reino Unido. A representación dos intereses das dúas nacionalidades a nivel do Reino Unido segue correspondéndolles. E tamén o inicio da lexislación reservada ao Parlamento de Westminster, no caso de Escocia, e de practicamente toda a lexislación “primaria” no caso galés. Este é un dos aspectos máis problemáticos do novo sistema e un dos que poden ser máis conflictivos –e fecundos– no desenvolvemento político. Por exemplo, vai suceder, seguramente, que a maioría do Parlamento ou da Asemblea, e xa que logo, o Executivo, nas nacionalidades sexa diferente ás veces da de Westminster, e que, por conseguinte, o secretario de Estado sexa do partido contrario ao que goberne ou administre na nacionalidade “autónoma”. O sistema está pensado para unha colaboración estreita entre o Secretario e o correspondente órgano parlamentario, pero, por moita retórica de participación e consenso que se inxecte nese sistema, as cousas van ser moi distintas na práctica.

O cumio desta arquitectura constitucional será o chamado Consello das Illas, no que participarán tamén o Parlamento de Stormont, restaurado en Irlanda do Norte (fora suprimido en 1972) e o Goberno da República do Eire. Pero aquí é aínda máis difícil aterse aos textos legais e haberá que esperar o imprevisíbel curso dos acontecementos na política do día a día.

As eleccións para as novas asembleas faranse cunha combinación do tradicional sistema de maioría simple e o de representación proporcional. Haberá un deputado por distrito –o candidato que gañe por maioría simple– e deputados “adicionais” por cada rexión, electos por un sistema de listas de partido. Esas rexións son as mesmas que se crearon para as eleccións ao Parlamento Europeo. A data sinalada para as eleccións é a do 6 de maio de 1999.

As competencias varían entre Escocia e o País de Gales, e tamén o sistema de fixalas. En Escocia, seguramente por tratarse dun Parlamento, parece como se se partise de que este vai ter pleno poder lexislativo e, por iso, non se enumeran positivamente as competencias, senón as materias reservadas, que son moitas e ocupan a maior parte do articulado da Lei. En Gales prevese a transferencia de poderes nas esferas que agora dependen do secretario de Estado, co que se exclúe o poder lexislativo, pero non o regulamentario, e dedícase moita atención a regular con detalle a reorganización dos “quangos”. Os poderes fiscais do Parlamento escocés limítanse a poder aumentar, chegando a 3 peniques máis por libra, o tipo do imposto sobre a renda. A Asemblea de Gales non ten poderes fiscais. A masa dos recursos financeiros das dúas autonomías virá, coma agora, dunha transferencia en bloque procedente da facenda do Reino Unido.

Limitación das relacións exteriores

As relacións exteriores, igual cás cuestións de defensa e os asuntos constitucionais, seguen sendo competencia exclusiva do Goberno central. As leis dispoñen, por outra parte, unha especie de competencia “negativa”, no sentido de lles impor ás novas autoridades a obriga expresa de cumprir cos compromisos internacionais e a lexislación comunitaria na súa actividade lexislativa e executiva.

As asembleas poderán someter a exame os documentos e propostas normativas da Unión Europea desde o punto de vista das respectivas nacionalidades, pero a canle de comunicación coa UE segue sendo o respectivo secretario de Estado do Reino Unido.

Como o Parlamento escocés ten poderes lexislativos, establécese que, cando sexa necesaria lexislación nacional para aplicar obrigas comunitarias, poderá promulgar esa lexislación por si ou aprobar a que vaia dictar o Goberno do Reino Unido. Sempre que se trate, por suposto, de materias non reservadas ao Goberno central.

A idea é que os ministros da Escocia e os secretarios do País de Gales, participen, aconsellen e asistan a reunións sobre cuestións que lles poidan afectar na fase de determinación da política que haxa de adoptar a Gran Bretaña. Pero a delegación en Bruxelas é só unha: a do Reino Unido; e unha vez que a política sexa adoptada, os representantes autonómicos terán que apoiala, tanto en termos políticos como técnicos (proporcionando información, estatísticas, etc). Cabe a posibilidade de que, en certos casos, sexa o ministro competente de Escocia o que interveña no nome do Reino Unido en debates dos órganos das Comunidades, pero sempre por delegación expresa.

Está previsto na Lei que os ministros da Escocia teñan un despacho en Bruxelas, para prestar esas funcións auxiliares e de apoio á representación británica. A decisión sobre se se establece ou non ese despacho terá que tomarse despois das eleccións de maio. Pero os dous principais candidatos a Ministro Principal, Donald Dewar do Partido Laborista, e Alex Salmond do Nacionalista, anunciaron xa que o establecerían. Tamén a Asemblea do País de Gales poderá decidir, unha vez constituída, cál será a forma da súa presencia en Bruxelas, pero está claro que, calquera que sexa, non terá tampouco acceso directo á Comunidade.

Falta por ver aínda como intervirán as asembleas na designación dos membros do Comité das Rexións.

O Goberno parece ter a intención de transferir máis adiante á Asemblea do País de Gales algunhas das funcións que agora ten exclusivamente o secretario de Estado canto aos Fondos Estructurais da UE. Trataríase de que, mediante un arranxo coa Comisión Europea, fose a Asemblea a que determinase as prioridades de aplicación dos fondos destinados a Gales, e os pormenores desa aplicación. Fálase tamén de que nese proceso poderían participar os “participantes asociados” da Asemblea. Esta idea de “asociación” ou partnership desempeña un papel importante no proxecto autonómico galés, e consistiría nunha serie de acordos coa Administración local, o sector privado, a Administración central, etc. É un dos aspectos máis borrosos do sistema e responde á ideoloxía do novo laborismo.

O que está por vir

Tanto na esfera das relacións internacionais coma en todo o demais, a descentralización vai ter consecuencias que irán alén dos textos legais. Ábrense dous novos escenarios para o drama da política diaria. A forza do SNP, o Partido Nacionalista de Escocia, crea a posibilidade de que chegue a formar o primeiro goberno de Escocia, só ou aliado cos liberais (que esixirían con certeza limitacións da reivindicación independentista) e garántelle, en todo caso, o papel de oposición eficaz no novo Parlamento. A debilidade dos Toris escoceses é tradicional. No País de Gales, o Plaid Cymru non é comparábel ao nacionalismo escocés –e iso explica, en parte, a debilidade da autonomía galesa–, pero o Partido Laborista, que moi probablemente terá maioría na Asemblea, ten problemas internos moi graves. A imposición, por parte de Tony Blair, do candidato a Primeiro Secretario, que é o actual secretario de Estado para Gales, Alun Michael, pasando por riba da popularidade de Rhodri Morgan, foi feita á maneira do vello laborismo, acudindo ao voto en bloque dos sindicatos, e contradí abertamente as promesas de novo estilo e de apertura e democracia do Primeiro Ministro. Foi este un primeiro exemplo do desenvolvemento imprevisto que pode ter, para os partidos e para a política do Reino Unido, a vía autonomista que con tanta timidez se inicia agora. Están en xogo en todo este experimento constitucional moitos elementos que tal vez cheguen a ser importantes na configuración da futura política nacional, europea e mundial.